Ísland og Bandaríkin – og norðurslóðir – og Kína!

(Byggt á erindi sem ég flutti á fundi Amerísk-íslenska viðskiptaráðsins og haldinn var í tilefni af degi Leifs Eiríkssonar, 9. október síðastliðinn.)

 Á fundinum talaði einnig David Livingston hjá Atlantic Council, sem er bandarísk hugveita. Hann ræddi um bandarísk stjórnmál og hvers væri að vænta varðandi forsetakosningarnar á næsta ári.  Ég var beðinn um að fjalla um stöðuna í bandarískum stjórnmálum en einnig um samskipti Íslands og Bandaríkjanna.

Hvað samskiptin varðaði lagði ég upp með að í þeim hefðu nýir og óvæntir hlutir verið að gerast að undanförnu.

Ég benti á að þrátt fyrir fall Sovétríkjanna hefðu Bandaríkin áfram öryggishagsmuni á Íslandi vegna Rússlands, þótt með allt öðrum hætti væri en varðandi Sovétríkin. Ísland mundi ekki um fyrirsjáanlega framtíð fá svipaða hernaðarlega þýðingu fyrir Bandaríkin og í kalda stríðinu þótt landið tengdist samkeppni þeirra við Rússa.

Nú tengdist Ísland einnig samkeppni Bandaríkjanna og Kína á heimsvísu og hvernig hún væri að birtast á norðurslóðum. Það hefði komið fram í Íslandsheimsókn Mike Pence, varaforseta Bandaríkjanna, og heimsókn Mike Pompeo, utanríkisráðherra. Megináhersla í málflutningi þeirra var á norðurslóðir og áhuga Kínverja á þeim og á að ná fótfestu á Íslandi.

Eftirfarandi er megininntak erindisins, en fundur Amerísk-íslenska viðskiptaráðsins fór fram á ensku.

I was asked to talk about US politics but also the US-Icelandic relationship. So I will begin by making a few remarks about the presidential race in the United States. Then I shall mainly focus on US policy with regard to Iceland and the bilateral relationship – where interesting and rather unexpected things and events – have been taking place.

President Trump seems to me to have a real chance to be reelected if the economy continues to do well, and if he continues to be unusual. The first is obvious and based on conventional wisdom. The latter refers to whether Trump can successfully mobilise the people who really helped make him president in 2016 – the nonvoters who showed up for him and the voters who switched to him. For this to happen he needs to continue to be unusual. That includes being able to say that he keeps his election promises, at least that he is clearly doing his best to do so. He needs to be credible to his base, which means remaining combative and aggressive in the alleged struggle against the elite and the conspiracies of the Democrats, the elite and the liberal media that he maintains he and his followers are up against. The question is – will this work in 2020? Well, it will be an uphill fight for the President, but I think he has more of a chance than many seem to believe.

The president´s chances for reelection are of course strongly a function of who will run against him. I read recently that „With 17 major candidates, the Democratic 2020 presidential field is one of the largest, most competitive, and most unpredictable in modern history.“ Former Vice President Biden is a candidate in the center of the Democratic field and he has been the frontrunner. Now Elizabeth Warren has become a challenge and a threat to Biden from the left – and in what direction will that take Biden? Not to the right, that´s for sure. The Democratic primaries have, I understand, a tendency to push people into a more left – or progressive position – as they say in America. But the Democrats need to influence not the converted, but to persuade swing voters who might vote for Trump -to turn their back on his politics and go for the Democratic candidate. The challenge is to come up with one who can do this. That is what electability means for the Democrats. Electability is a real thing as one commentator put it recently, and it is not to be found by leaning to the left – as far as I understand US politics.

Meanwhile national election day is still more than a year away and in view of that and my modest expertise in the field I shall stop here.

What about the relationship between the United States and Iceland?  – Generally it is not influenced by US politics. That is so primarily for the reason that Iceland is linked to US history and security interests through geography. Iceland´s strategic location is still of interest to the US despite the end of the Cold War and the collapse of the Soviet Union. So there is continuity but also a very interesting and recent change, but one which is also due to geography.

Let´s go quickly back in history: In World War II and during the Cold War Iceland´s strategic location was important to the security policy of the United States. The basic tenet of that policy was to prevent the rise of a dominant power on the European Continent. In World War 2 it was Nazi-Germany and later it was the Soviet Union which might become a such a continental hegemon and consequently a threat to Atlantic security and then on to North America.

One result would have been armed conflict in the North Atlantic between the dominant European power and the United States of America – including a battle over Iceland. Thus, from early in World War 2 and until the collapse of the Soviet Union in 1991, Icelandic security interests were basically the same as those of the United States. And during the World War allied bases in Iceland made an important contribution to victory over Germany and later to the containment and deterrence of the Soviet Union in the Cold War.

With the collapse of the Soviet Union the threat to the Atlantic, North America – and Iceland – from a dominant continental power disappeared. That means Iceland will not in the foreseeable future acquire the strategic significance it had for the United States for a good part of the 20th century. We will not see the return of a permanent US military presence – a US military base – in this country. Nevertheless, Russia remains a nuclear power – including with missiles in submarines kept in the high north – in the Barents Sea.

A grave crisis or conflict between NATO and Russia is generally considered unlikely. But should it come to that, the focus by US forces in this part of the World and – as the case might be, by other NATO forces – would be on the high north. It would be on the defense of Northern Norway, on threatening the missile submarines in the Barents Sea and on attacking Northwest Russia where the Northern Fleet and its bases are located. The flip side of this scenario is, of course, that the primary role of Russia´s Northern Fleet is the defense of the missile submarines and Northwest Russia. Has been since the 1970s.

In the unlikely event, Iceland´s role would most probably be much smaller than in the Cold War. This is mainly due to the Northern Fleet´s limited capability, compared to the Soviet one, to reach out into the North Atlantic. This capability will be further reduced in coming years. Meanwhile a trend towards long range cruise missiles will make such a reach less necessary than before.

Still it is to be expected that some support to US and NATO forces in Norway and the northern Norwegian Sea would come from US military aircraft in Iceland, primarily maritime patrol and anti submarine warfare aircraft. Some support would probably also come from tanker aircraft in Iceland and – which in a way is a different story – to military airlift from North America to Europe.

All these strategic factors are important, and Russia is still a competitor to the United States in international politics – albeit far from being militarily a successor the the Soviet Union. But although they are significant, those strategic factors in northern waters and the Arctic are not central to the main geopolitical dynamics in the World today. Nor are those strategic factors new, but can be traced back several decades or more.

There is, however, a new factor at play in the Arctic and it is already affecting the relationship between Iceland and the US. And this new element is related to the main geopolitical competition in the World.

So, what is this new element?

This year both US Vice President Mike Pence and Secretary of State Mike Pompeo have visited Iceland. Two high level American visits in the same year? Unique in the history of the relationship. And the Vice President and the Secretary apparently came not to talk mainly about Russia or the Atlantic but primarily about the Arctic and more specifically about their concern about China in the Arctic – including in Iceland.

What´s going on?

Pompeo came in February. At a press conference following a meeting with his Icelandic colleague Pompeo said Iceland had been neglected by the US. He put this neglect into the context of US competition with the Chinese and the Russians in the Arctic.

Pompeo said, “We know that when America retreats, nations like China and Russia will fill the vacum…“.  He added that the first thing that needed to be done to counter Russia and China in the Arctic was „to find friends and allies who are in the region…No more will we take our friends, our true allies, our partners for granted. We simply can’t afford to neglect them.”

Although Russia was included in the discourse the focus was much rather on China. At a preview of Pompeo´s trip an unnamed US „senior official“ said that „part of the reason for the stop in Iceland is… the problem of the rivals of the West developing bridgeheads in various parts of the world. We see Iceland as a place where the Chinese would like to develop a bridgehead, including through port capabilities, and doing so would position Iceland to be a natural hub for China vis-a-vis the Arctic”.  The US needed to be more visible and give Iceland an alternative to “Chinese courtship.”

Very interesting.

Admittedly Pompeo spoke in general terms, understandably so since important aspects of developments in the Arctic have yet to emerge more fully. That may take a long time and depends obviously on the progress of global warming.

So this was Pompeo – last February. Vice President Pence came here in early September. He made a statement to the press and took a few questions. Most of what he said was about China and he went further than Pompeo.  Pence warned Iceland against the Chinese telecom giant Huawe. He also expressed US appreciation that the Icelandic Government had rejected China´sproposal that Iceland join China´s Belt and Road Initiative through a Memorandum of Understanding – an MOU. According to Icelandic ministers though, the Government has not rejected the MOU, but has not accepted it either. And seems to be reluctant to do so. The Chinese proposal has lain unanswered in the Foreign Ministry in Reykjavik for two years. By the way the other Nordic countries have not entered agreements with China either although the Baltic states have done so.

So what do the Chinese want in Iceland? Quite a bit it seems.Their Ambassador in Reykjavik says they want to enhance the „connectivity“ between China and Iceland. In his words: „With the great policy support of the Belt and Road Initiative and financial platforms as the Asian Infrastructure Investment Fund and the Silk Road Fund, China and Iceland can work together to build a connectivity network of land, maritime, air and cyberspace featuring tourism infrastructure, Polar Silk Road shipping routes, direct flight and 5G communication network…“ Moreover the Ambassador has said that Iceland fits well into the Belt and Road Initiative due to its geographic location as a hub for shipping and aviation should China succeed in developing a Polar Silk Road in the Arctic. He added that it was premature to speak of individual projects but added that mainly harbors and airports would come under consideration.

Now, what does Iceland want in its relationship with the United States? Well, during the Pence and Pompeo visits, reaching a free trade agreement appeared to be the main issue for the Icelandic Foreign Minister. Pompeo agreed to regular trade consultations between the two countries, but otherwise spoke, at least publicly, in very general terms – evasively even – about actual trade agreements. The Vice President seemed at best noncommittal. He mentioned trade only once when talking to the press – and it was with regard to the US trade conflict with China.

The US is by far the biggest market the Icelanders have with which they do not have a free trade agreement. In the best of circumstances it takes years to reach free trade agreements and business with tiny Iceland is of course of no economic significance to the United States. Perhaps, the apparent new China dimension in American policy towards Iceland may eventually help in this regard.

Let me begin to sum up – and make a couple of additional points.

It is worth repeating and stressing that neither Pence nor Pompeo made Russia a priority in their visits and there was no mention of any permanent presence of US military forces again in Iceland. They were not interested in the Atlantic, but the Arctic.  None of this is surprising given the radically different strategic context now compared to the Cold War and World War 2.

As I explained before:  A return of US military bases to Iceland is dependent on developments on the European Continent – not on developments in the Arctic.

The lack of emphasis by Pence and Pompeo on Russia probably reflects the fact that Russian strategic interests in the Arctic are known and predictable. Have been so for decades. Russia´s reach is limited beyond adjacent areas in that its navy is more and more a green water navy as they say rather than a force for blue water, or open ocean, operations.

The main purpose of the Pompeo and Pence visits seems clearly to have been to underline to the Chinese that Iceland is in the US sphere of influence. The Chinese for their part seem intent on gaining a foothold here and both Pompeo and Pence, but particularly the Vice President, were openly working to counter and preempt such a Chinese move.

So Iceland remains linked to American security interests vis a vis Russia, although more remotely than before and is now also linked to competition between the US and China. For that reason Iceland appears to be of greater interest to US than it has for quite some time. After years of indifference– even neglect, as Secretary Pompeo put it.

So what may the future behold?

The forces primarily shaping the international system are reflected in a historic geopolitical shift from dominance of the Euro-Atlantic area to that of the Asia-Pacific region. That´s where the center of gravity is moving. Away from our part of the World.

However, and with continued global warming and still no prospect of a transformation of world energy from strong dependence on fossil fuels, the signs are that the next several decades will see the opening of the Arctic well beyond what has taken place so far. The consequence will be greatly increased extraction of resources, the full opening of the Northern Sea Route and even –albeit still further in the future – of the Trans Polar Route across the Arctic. The latter would open the area to large container ships – a prerequisite for Arctic sea lanes providing any kind of an alternative to the Suez canal and other main shipping routes of the World.

While most likely quite a long way off, the opening of the Trans Polar Route would obviously lead to major geopolitical change making the Arctic an area of global significance. It would bring the North Atlantic back into geopolitical focus since there would be the Euro Atlantic part of the Trans Polar Route.  And at that Euro Atlantic part is where Iceland is located. – At what would be a crossroads – so to speak – between Europe, North America and Asia. On the Arctic shipping lanes that would then be linking those parts of the World. Finally the Trans Polar Route would open approaches to North America across the Arctic from Asia affecting the security interests of the United States.

All a long way off – most probably. Even so, the importance for the US to signal their interest in our part of the World to China is apparent. What  – in concrete terms – drives the Chinese interest in Iceland at this point in time and why they are pressing for an MOU now – is less clear.  Except as I said to gain a foothold, which to the Chinese may seem a concrete interest, even at this relatively early stage in Arctic developments.

Meanwhile the Icelanders have good reason to keep a close eye on developments and contemplate their short and long term interests when it comes to great power competition the Arctic.



Á NATO framtíð fyrir sér eftir sjötugt?

Hinn 4. apríl fagnar NATO sjötugsafmæli sínu á hátíðarfundi utanríkisráðherra bandalagsins í Washington. Það eru Bandaríkin, sem fyrst og fremst hafa haldið bandalaginu gangandi allan þennan tíma og tryggt velgengni þess. Framtíð NATO virðist hins vegar í síauknum mæli vera í höndum evrópsku bandalagsríkjanna.

Bandaríkin tóku þátt í síðari heimsstyrjöld á meginlandi Evrópu til að koma í veg fyrir að Þýskaland nasismans næði þar ráðandi stöðu, sem ógna mundi öryggi Bandaríkjanna. NATO var stofnað af því Bandaríkin ákváðu eftir síðari heimsstyrjöld að halda áfram þátttöku í öryggismálum Evrópu, að þessu sinni til að koma í veg fyrir að Sovétríkin næðu ráðandi stöðu á meginlandinu. Þeir hagsmunir lutu auðvitað einnig að sameiginlegum gildum og hagsmunum með Evrópuríkjum bandalagsins, en það breytir ekki því að NATO varð til vegna Bandaríkjanna. Og þau hafa haldið bandalaginu, sem sannanlega er sögulega einstakt, gangandi pólitískt og hernaðarlega í sjö áratugi, enda haft miklu meiri burði til þess en nokkurt hinna aðildarríkjanna. Samheldni NATO í krafti þeirrar forystu og afls sem Bandaríkin lögðu til hafði lykilþýðingu fyrir þróun kalda stríðsins og réði mestu um þau málalok að kommúnisminn hrundi og Sovétríkin féllu.

Kunnugt er að Trump Bandaríkjaforseti hefur ljóst og leynt lýst efasemdum um NATO. Síðast í byrjun þessa árs var í því efni haft eftir ónefndum heimildarmönnum í stjórn hans að forsetinn hefði tjáð embættismönnum sínum oftar en einu sinni að hann vildi að Bandaríkin hættu í bandalaginu. Það er fremur ólíklegt, meðal annars vegna þess að kæmi sú stefna fram mundi hún mæta harðri andstöðu í báðum flokkum á Bandaríkjaþingi.

Hins vegar – og óháð Trump og stefnu hans  – eru nokkrir stórir þættir að verki, sem ef að líkum lætur, eiga eftir að hafa veruleg áhrif á stefnu Bandaríkjanna í öryggismálum og þátttöku þeirra í NATO.  Þessir áhrifaþættir koma ekki strax að fullu fram og leiða ekki til þess að bandalagið verði lagt niður, en valda líklega því að herstyrkur Bandaríkjanna í Evrópu minnki enn frekar en gerðist í kjölfar kalda stríðsins. Hvað framtíð bandalagsins varðar, þá er svo komið að ætla má að hún verði fremur í höndum Evrópuríkja þess en Bandaríkjanna.

Fyrsti og mikilvægasti áhrifaþátturinn, sem snertir NATO í öryggisstefnu Bandaríkjanna, er að eftir fall Sovétríkjanna var ekki lengur hætta á að stórveldi næði þannig ráðandi stöðu á meginlandi Evrópu að fyrr en síðar væri öryggi Bandaríkjanna ógnað. Rússland er ekki og verður ekki stórveldi af því tagi. Veldi þess er svæðisbundið og öryggishagsmunir þess aðallega þeir að tryggja ítök á áhrifasvæði, sem nær til fyrrum Sovétlýðvelda annarra en Eystrasaltsríkjanna.

Í öðru lagi er hin geópólitíska þungamiðja í heiminum að færast frá svæði sem má kalla Evrópu-Atlantshafssvæðið. Þar eru Bandaríkin og helstu Evrópuríki í lykilhlutverkum og þarna hefur þungamiðja heimsmálanna lengi legið. Nú er Asíu-Kyrrahafssvæðið að taka við. Þar hafa mesta þýðingu Bandaríkin og hið rísandi stórveldi, Kína. Að skapa mótvægi við Kína er að verða meginþáttur í utanríkis- og öryggisstefnu Bandaríkjanna. Hann hefur frá því á tímum Obama stjórnarinnar haft þau áhrif á áætlanagerð bandaríska hersins að Asía og Kyrrahafssvæðið fá í auknum mæli forgang fram yfir aðra heimshluta.

Þriðji stóri áhrifaþátturinn lýtur að mikilli og áframhaldandi skuldasöfnun ríkissjóðs Bandaríkjanna á sama tíma og uppi er vaxandi þörf fyrir fé til velferðarmála og endurnýjunar innviða. Ríkisskuldirnar nema nú 22 trilljónum dollara sem er ívið hærri upphæð en þjóðarframleiðslan.

Skoðanakannanir gefa til kynna að jarðvegur sé í Bandaríkjunum fyrir breytingar á öryggisstefnunni. Þannig virðist stór hluti bandarísks almennings vera lúinn þegar kemur að hermálum og kostnaði við þau almennt og herleiðangra til fjarlægra staða sérstaklega. Hvað NATO varðar kemur í ljós að þótt meirihluti sé hlynntur bandalaginu er einnig umtalsverður hluti á þeirri skoðun að það gagnist Evrópuríkjum þess meira en Bandaríkjunum. Kannanir hafa meira að segja bent til að bandarískur almenningur sé á báðum áttum þegar kemur að spurningu um hvort Bandaríkin eigi að fara í stríð til að standa við skuldbindingar sínar í NATO. Ein könnun sýndi að 54 prósent mundu styðja það en 46  prósent vera á móti. Þá var verið að spyrja sérstaklega um hvort ætti að standa við skuldbindingar í garð Eystrasaltsríkis eftir innrás Rússa í það. Í annarri könnun studdu einnig 54 prósent að Bandaríkin ættu að standa við skuldbindingar sínar vegna Eystrasaltsríkis eftir árás og 42 prósent voru á móti („Americans Want a Less Aggressive Foreign Policy. It’s Time Lawmakers Listened to Them“, Time, 19 febrúar 2019 og Worlds Apart: U.S. Foreign Policy and American Public Opinion, Eurasia Group Founcation, 2019, „Large Majorities in Both Parties Say NATO is Good for the U.S.“, Pew Research Center, 2. Apríl 2019..) Loks sýna kannanir ríka andstöðu við að útgjöld til hermála verði aukin frekar og stuðning við að í stað þess að verja meira fé til þeirra verði því varið til innanlandsþarfa og til að grynnka á skuldum ríkisins.

Til að mæta auknum útgjöldum vegna áherslu á Asíu, Kyrrahaf og Kína má búast við að til þess komi að Bandaríkin minnki hernaðarlegan viðbúnað sinn í Evrópu. Þar leggja þau enn í mikinn kostnað því 60 þúsund manns úr Bandaríkjaher eru staðsettir þar. Voru um 400 þúsund þegar mest var í kalda stríðinu.  Ætla má að herstyrkurinn sem eftir verði í Evrópu muni í síauknum mæli verða skipulagður þannig að hersveitir fari þangað frá Bandaríkjunum til tímabundinnar dvalar. Þannig er nú staðið að málum af hálfu Bandaríkjahers í ríkjum í Austur Evrópu við framkvæmd sérstakrar stefnu um fælingu gegn Rússlandi (European Deterrence Initiative). Hún var mótuð eftir að Rússar innlimuðu Krím og hófu hernaðaríhlutun í átök í austurhluta Úkrænu, og er ætlað að undirstrika skuldbindingar Bandaríkjanna í NATO. Um er að ræða fremur fámennan liðsafla á hverjum stað. Landherinn miðar til dæmis við 6000 manns samtals í Austur Evrópu á hverjum tíma og að hverri sveit eða liðseiningu sé haldið úti þar í níu mánuði í senn.

Verulegur stuðningur er í Bandaríkjunum, á þingi og meðal almennings, við þá stefnu, sem Trump hefur beitt sér mjög fyrir og með miklu harkalegri hætti en fyrirrennarar hans, að bandamennirnir í NATO greiði meira af kostnaði við bandalagið en þeir gera nú. Bandaríkin greiða mikinn meirihluta kostnaðarins. Ein skoðanakönnun sýndi að næstum helmingur líti svo á að Bandaríkjunum beri ekki að verja bandamenn sína í NATO nema þeir auki útgjöld til varnarmála („Nearly half of Americans link defense of NATO to allies’ spending“, Reuters/Ipsos poll, Reuters, 18. Júlí 2018).

Mörg Evrópuríkja bandalagsins eiga langt í land með að uppfylla skuldbindingu sem þau tókust á hendur á leiðtogafundi þess 2014 um að auka framlög til hermála þannig að þau yrðu 2 prósent af þjóðartekjum í síðasta lagi á árinu 2024. Mikilvæg ríki eins og Noregur sem á landamæri að Rússlandi nær því til dæmis líklega ekki. Útgjöld Norðmanna verða í ár 1.56 prósent af þjóðartekjum. Önnur ríki svo sem Kanada, Holland, Belgía og Spánn standa sig mun lakar. Sjónir beinast þó einkum að Þýskalandi, mikilvægasta Evrópuríkinu, sem ver einungis 1.2 prósentum af þjóðartekjum til hermála, er með her í lamasessi að sagt er og mun ólíklega ná 2ja prósenta markinu á árinu 2024. Af þeim rúmlega 60 þúsund liðsmönnum Bandaríkjahers, sem enn eru staðsettir í Evrópu, er rúmur helmingur í Þýskalandi.

Í kalda stríðinu var oft uppi óánægja í Bandaríkjunum með framlög Evrópuríkja NATO til hermála. En þá voru skýr tengsl milli þátttökunnar í NATO og grundvallaröryggishagsmuna Bandaríkjanna. Það var með öðrum orðum ljóst hvað þau fengju í staðinn fyrir að taka á sig meirihlutann af fjárhagslegu byrðunum af bandalaginu. Því leiddi gagnrýni á frammistöðu bandamannanna ekki til neins alvarlegs þrýstings á þá. Núna eru öryggishagsmunir Bandaríkjanna í Evrópu eins og fyrr segir miklu minni en þá var.

Það er mikilvægt fyrir framtíð NATO að komið verði á nýrri verka- og kostnaðarskiptingu milli Bandaríkjanna og Evrópuríkjanna í bandalaginu. Til að koma í veg fyrir hættu á að NATO verði skelin ein hernaðarlega þurfa þau síðarnefndu að taka á sig þyngri byrðar til að fylla í skarðið þegar Bandaríkjamenn minnka herstyrk sinn í álfunni. Þau hafa burði til þess, ef pólitískur vilji er til staðar, sem ætti að vera líti þau svo á að þeim stafi hætta frá Rússlandi. Evrópuríkjunum, sem samanlagt hafa þjóðarframleiðslu sem er um sjöfalt meiri en framleiðsla Rússlands, er fjárhagslega í lófa lagið að mynda hernaðarlegt mótvægi við það og hefðu að auki Bandaríkin að bakhjarli.

Framferði Rússa gagnvart Úkrænu, gróf brot gegn fullveldi hennar og Georgíu, sem og afl rússneska hersins á nærsvæðum Rússlands kalla vissulega á að NATO hafi trúverðuga hernaðargetu. Ólíklegt er þó að Evrópuríkin þyrftu í því skyni að verja ofurfjárhæðum til hermála. Rússland er svæðisbundið stórveldi, eins og bent var á hér að framan, og hernaðaríhlutunin í borgarastríðið í Sýrlandi breytir því ekki, né heldur að senda einhverja tugi tæknimanna til Venesúela til að sjá til þess að rússnesk vopn stjórnarhersins virki. Auk takmarkaðrar almennrar efnahagsgetu og fremur daufar horfur í því efni, þá eru meginmarkmið öryggisstefnu Rússa afmörkuð; að tryggja áhrifasvæði sitt eins og fyrr sagði. NATO virðist viðurkenna það í reynd. Þannig virðast ekki líkur á að Úkrænu eða Georgíu verði boðin aðild að bandalaginu.  Enda mundi stjórnin í Moskvu ekki sætta sig við aðild þeirra að NATO.

Auk þess að Bandaríkjastjórn mun áfram þrýsta á bandamennina í Evrópu um að þeir auki útgjöld til varnarmála, þá herma fréttir að Trump stjórnin leggi áherslu á að bandalagið gangi í lið með Bandaríkjunum við að skapa mótvægi við Kína á sviði viðskipta og tækni. Þetta er sú stefna sem Bandaríkin hafa gagnvart ýmsum vinaríkjum í Asíu og miðar að koma í veg fyrir að Kínverjar fái pólitísk áhrif með viðskiptum við þessi ríki og með lánum til þeirra og fjárfestingum í þeim. Fjárfestingar Kínverja í Evrópu nema nú samtals rúmum 300 milljörðum dollara og vaxa hratt.


NATO er að öllu leyti sögulega einstakt hernaðarbandalag og orðstír þess og árangur ætti að halda því við lýði.  Það var ekki bara að Bandaríkin og NATO sigruðu í kalda stríðinu. Bandaríkin breyttu líka sögu Evrópu að því leyti að öryggistryggingin sem fólst í þátttöku þeirra í NATO tryggði frið milli Evrópuríkjanna og lagði grunninn að efnahagslegum framförum og því sem nú er Evrópusambandið.  Stöðugleiki og velferð Evrópu er í hag Bandaríkjanna, meðal annars vegna mikilla viðskiptahagsmuna og náinna efnahagslegra tengsla við álfuna.

Eftir sem áður stendur upp úr á sjötugsafmæli NATO að í Bandaríkjunum beinast sjónir í auknum mæli annars vegar inn á við og hins vegar í átt til Asíu og Kyrrahafs. Þangað er hin geópólitíska þungamiðja heimsins að færast og þar er Kína, öflugasti keppinautur Bandaríkjanna. Evrópuríkin þurfa að bregðast við þessum staðreyndum og leggja mun meira af mörkum til sameiginlegra varna í NATO en þau gera nú. Að öðrum kosti getur skapast óvissa um framtíð bandalagsins.

Lítil hernaðarleg umsvif Rússa við Ísland

Í Morgunblaðinu í dag er frétt um að almennt sé lítið um rússneskar herflugvélar við Ísland á svonefndu loftrýmiseftirlitssvæði (“Almennt lítið um rússneskar flugvélar”, Morgunblaðið 2. apríl 2019.). Það er byggt á svari utanríkisráðuneytisins við fyrirspurn blaðsins um umferð slíkra flugvéla.

Á þessari vefsíðu hefur komið fram (4. mars 2018, Hernaðarleg staða Íslands í sögu og samtíma, bls. 35.), byggt á fáanlegum upplýsingum, að vart hafi orðið að jafnaði við þrjár rússneskar herflugvélar á ári við landið. Það er hverfandi lítið miðað við það sem var í kalda stríðinu. Nú kemur í ljós samkvæmt svarinu til Morgunblaðsins að engar slíkar vélar komu nálægt landinu á árunum 2016 og 2017 þannig að meðaltalið lækkar. Þá kemur fram að um eitt skipti var að ræða á árinu 2018 og á vefsíðu landhelgisgæslunnar 18. mars 2019 er greint frá því að það hafi verið í desember.  Þarna virðist hafa verið um að ræða tvær sprengjuþotur sem flugu niður Atlantshafi til Venesúela í desember og voru þar í nokkra daga áður en þær sneru aftur heim. Í mars 2019 var flogið tvisvar í veg fyrir rússneskar herflugvélar nálægt Íslandi, tvær vélar í hvort skipti. Þær voru af gerðinni Tupolev Tu-142, sem eru könnunar- og kafbátaleitarflugvélar (ekki sprengjuflugvélar eins og ranglega hefur komið fram). Ítalskar orrustuþotur flugu til móts við Tu-142 vélarnar en svo vildi til að þotur frá ítalska flughernum voru á Íslandi við loftrýmisgæslu á vegum NATO. Loftrýmisgæslu er einungis haldið uppi hluta af ári en óháð því greina ratsjár íslenska loftvarnakerfisins flugvélar sem koma í námunda við landið.

Til samanburðar má geta þess að þegar mest var á níunda áratugnum flugu orrustuþotur bandaríska varnarliðsins í herstöðinni í Keflavík til móts við um 170 rússneskar herflugvélar á ári; og samtals rúmlega 3000 vélar á árunum 1962-1991 (Albert Jónsson, Ísland, Atlantshafsbandalagið og Keflavíkurstöðin, Öryggismálanefnd 1989.) Eftir kalda stríðið lá flug langdrægra rússneskra herflugvéla utan Rússlands að mestu niðri þar til um og upp úr 2006.

Á alnetinu er unnt að fylgjast með fréttum af ferðum langdrægra rússneskra herflugvéla utan Rússlands undanfarin ár því viðkomandi stjórnvöld greina frá því þegar flugherir þeirra fljúga í veg fyrir vélarnar og fylgja þeim. Tölurnar frá íslenskum stjórnvöldum ríma í aðalatriðum við upplýsingar um hernaðarflug Rússa á undanförnum árum nálægt Bretlandi og við Alaska, en þetta eru þeir staðir, ásamt Íslandi, sem þær koma helst að fjarri Rússlandi. Flestar hafa þær verið við Bretland. Þá hefur verið töluvert um flug rússneskra hervéla nær Rússlandi í námunda við norður Noreg en einnig suður með Noregsströnd og þá oft þær sömu og sjást við Bretland.

Breski flugherinn flaug átta sinnum á ári í veg fyrir rússneskar herflugvélar á árunum 2013, 2014 og 2015, fimm sinnum 2016, 3svar sinnum 2017 (Ministry of Defence, Air Command Secretariat, 2. febrúar 2018) og í eitt skipti 2018 (“RAF fighters intercept Russian bombers near UK”, The Guardian, 15. janúar 2018.). Á þessu ári hefur breski flugherinn flogið tvisvar á móti rússneskum flugvélum.

Við Alaska voru rússneskar herflugvélar einu sinni á árinu 2015, aldrei á árinu 2016 en tvisvar 2017, og 2018 var aftur flogið tvisvar til móts við slíkar flugvélar. Á þessu ári hefur verið flogið einu sinni til móts við rússneskar vélar, þá norður af Kanada.

Hvað varðar rússneska kafbáta á Atlantshafssvæðinu í námunda við Ísland, þá mun umferð þeirra hafa aukist undanfarin ár frá því að hafa verið næstum engin um langt árabil eftir kalda stríðið. Rússneskir kafbátar hafa að því er virðist verið afar fáir á hafsvæðum í nágrenni Íslands. Það er byggt á upplýsingum frá Isavia um veru bandarískra kafbátaleitarflugvéla á Keflavíkurflugvelli. Þegar kafbátur er á ferð þarf nokkrar slíkar svo unnt sé að leita að honum eða fylgja honum eftir. Það verður að gera allan sólarhringinn, sem kallar á hóp kafbátaleitarflugvéla til landsins. Byggt á þessari aðferð virðist hafa verið einn rússneskur kafbátur á svæðum í grennd við Ísland frá því þeirra varð fyrst vart 2014. Um þetta var fjallað á vefsíðunni í mars 2018  (Hernaðarlega staða Íslands í sögu og samtíma, bls. 32-33.) Eftir það virðist einn kafbátur hafa komið til viðbótar í námunda við Ísland.

Lítil hernaðarumsvif Rússa nálægt Ísland endurspegla í fyrsta lagi að þótt rússneski herinn sé öflugur í næsta nágrenni Rússlands hefur hann mjög takmarkaða getu utan þess svæðis. Það mun þó breytast að því leyti að skip hans, kafbátar og flugvélar verða í framtíðinni líklega búin langdrægari stýriflaugum en nú er, sem skjóta má frá nærsvæðum Rússlands á skotmörk á landi í allt að 4500 kílómetra fjarlægð.

Í öðru lagi og hvað Atlantshaf varðar þá er forgangsverkefni rússneska Norðurflotans ekki úti á Atlantshafi, heldur að tryggja varnir bækistöðva á Kolaskaga í Norðvestur Rússlandi og kafbáta sem er aðallega haldið úti í Barentshafi og hafa um borð langdrægar eldflaugar sem bera kjarnavopn. Þetta hefur verið forgangsverkefni frá því á áttunda áratugnum en munurinn er sá að í kalda stríðinu var Norðurfloti Sovétríkjanna miklu stærri en sá rússneski er nú. Hvað langdrægar flugvélar varðar, þá réði sovéski herinn yfir mun fleiri slíkum vélum en sá rússneski, sem þarf að auki að reiða sig á flugvélakost frá Sovéttímanum sem er viðhaldsfrekur og bilanagjarn þrátt fyrir uppfærslur. Eftir sem áður virðist talin þörf á að senda flugvélar á fjarlægar slóðir í þjálfunarskyni og til að minna á að Rússland á langdrægar vélar sem geta borið venjuleg vopn eða kjarnavopn.

Rússneskir kafbátar, sem koma út á Atlantshaf, eru svonefndir árásarkafbátar (attack submarine), það er ætlaðir til að granda öðrum kafbátum, skipum eða skotmörkum á landi. Rússar hafa fáa slíka báta, eða 15-17, og þeir eru flestir smíðaðir á níunda áratugnum í kalda stríðinu. Þeir eru því viðhaldsfrekir og gjarnan talið að einungis helmingur þeirra sé nothæfur (operational) á hverjum tíma og jafnvel minna en það. Norðurflotinn hefur tekið einn nýjan árásarkafbát í notkun á undanförnum árum og verið er að prófa annan sömu tegundar áður en hann verður tekinn í notkun. Þetta eru bátar af svonefndri Yasen gerð. Ætlanin er að smíða 6-7 slíka báta á næstu tíu árum, en óvíst mun hvort það tekst af fjárhagsástæðum. Smíði Yasen bátanna hefur gengið hægt enda er hún afar dýr og flókin og sama á við viðhald og rekstur þeirra. Árásarkafbátum Norðurflotans kann því að fækka enn frekar fram til 2030 þegar óhjákvæmilega verður að taka úr notkun báta sem smíðaðir voru á Sovéttímanum.


Bandaríski flugherinn hyggur á framkvæmdir á Keflavíkurflugvelli fyrir tæpa 7 milljarða króna

Flugher Bandaríkjanna stefnir á næstu árum að framkvæmdum á öryggissvæðinu á Keflavíkurflugvelli. Fyrir liggur áætlun um þær að fjárhæð 57 milljónir dollara fram til ársins 2021 eða sem svarar til um 6.8 milljarða króna.( Construction Programs (C-1), Department of Defense Budget Fiscal Year 2020, March 2019, Office of the Under Secretary of Defense (Comptroller), State-1.)  Það bætist við um 20 milljónir dollara, eða rúma 3 milljarða króna, sem bandaríski sjóherinn ætlar að verja vegna flugskýlis fyrir kafbátaleitarflugvélar á flugvellinum. Þótt næstum 80 milljónir dollara sé umtalsverð fjárhæð fela þessar áætlanir ekki í sér grundvallarbreytingu eða kaflaskipti í varnarsamstarfi Bandaríkjanna og Íslands. Bandaríkjaher er ekki að koma aftur til Keflavíkur.

Áður hefur verið fjallað hér á vefsíðunni um aðstöðuna fyrir kafbátaleitarflugvélar bandaríska sjóhersins og hér á eftir verður eingöngu rætt um áætlun flughersins. Féð, sem rennur til hennar, kemur úr sjóðum sem standa undir auknum viðbúnaði Bandaríkjahers í Evrópu samkvæmt sérstakri stefnu um að efla fælingu gegn Rússlandi. Á ensku heitir stefna Europan Deterrence Initiative og hefur verið veitt um 6 milljörðum dollara til hennar á ári (af um 700 milljarða árlegum heildarútgjöldum Bandaríkjanna til hermála). Obama stjórnin mótaði stefnuna í kjölfar þess að samskipti NATO og Rússlands versnuðu eftir að Rússar innlimuðu Krím og hófu hernaðaríhlutun í innanlandsátök í Donbass héraði í austurhluta Úkrænu. Stefnan felur í sér aukna tímabundna (rotational) viðveru hersveita og flugsveita í Evrópuríkjum og hefur einnig leitt til þess að fé hefur verið varið til viðhalds, endurnýjunar og byggingar innviða í herstöðvum og á flugvöllum.  Framkvæmdirnar sem standa til á Keflavíkurflugvelli lúta að viðhaldi og endurnýjun flughlaða og akstursbrauta á öryggissvæðinu sem og að stækkun á flughlaði og byggingu á nýju hlaði. Einnig verður viðeigandi ljósabúnaður endurnýjaður. Umrædd svæði eru ekki notuð af flugvélum í almennri umferð um Keflavíkurflugvöll og því ekki hluti af viðhaldskerfi flugvallarins.

Í gögnum flughersins um áætlunina, sem birt eru á alnetinu, kemur fram að þörf sé fyrir að ráða yfir öruggri og nægri aðstöðu (infrastructure) á öryggissvæðinu svo að ætíð (24-hour operational requirement) megi taka við allt að tveimur orrustuflugsveitum. Í einni flugsveit eru á bilinu 18-24 orrustuþotur. Að auki á að tryggja að allt að tvær sveitir stuðningsflugvéla (support aircraft squadrons) geti notað aðstöðuna á öryggissvæðinu. Þar er væntanlega einkum átt við eldsneytisflutningaþotur, sem þjóna orrustuþotunum, og í  hverri slíkri sveit eru yfirleitt 12 flugvélar. Þá segir í áætlun flughersins að hún muni „beinlínis bæta nýtingu á flugvellinum, efla aðstöðu þar og viðbragðsgetu og tryggja áframhaldandi og aukna notkun í framtíðinni til að styðja við tvíhliða og fjölhliða æfingar og þjálfun með bandamönnum og samstarfsaðilum.“ (This project will directly improve airfield presence, bolster airfield capability and readiness and secure continued and expanded airfield use into the future to support bilateral and multilateral exercises and training with allies and partners.) (Department of the Air Force, Military Construction Program, Fiscal year (FY) 2018 Budget Estimates, Justification Data Submitted to Congress, May 2017, bls. 261-262.)

Í aðalatriðum er í fyrsta lagi um að ræða viðhald og endurbætur á akstursbrautum og flughlöðum sem og ljósabúnaði. Þessi hluti verður unnin í ár. Í öðru lagi verður útbúið svæði fyrir búðir (Beddown Site) fyrir færanlegt lið og búnað. Þetta er skipulagt í færanlegum einingum sem kallast Deployable Air Base Systems og hver slík eining felur í sér skýli – tjöld og gáma – til íbúðar og fyrir ýmiskonar starfsemi, rafala, farartæki, vinnuvélar, birgðir af ýmsu tagi o.s.frv.  Þessar færanlegu einingar eru annaðhvort fluttar með hraði til staða þar sem þeirra er þörf eða búnaðinum komið fyrir þar þannig að einungis þurfi að flytja þangað flugvélar og mannskap. Í þriðja lagi ráðgerir flugherinn að stækka flughlað svo taka megi við umræddum flugvélafjölda. Sem fyrr segir er stefnt að því að þessum framkvæmdum öllum verði lokið á árinu 2021.

Í skýringum við áætlunina kemur fram að umrætt viðhald sé nauðsynlegt til að koma í veg fyrir frekari skemmdir og niðurníðslu flughlaða og akstursbrauta, en einnig er ljóst að um nýframkvæmdir er að ræða sem lúta að stækkun á flughlaði og svæði fyrir herbúðir.

Fram kemur að áætluninni sé ætlað að styðja við fyrrnefnda fælingarstefnu í Evrópu sem og þann þátt í henni sem nefnd er Operation Atlantic Resolve. Hann felst í því að halda úti tímabundið hersveitum, þar á meðal flugssveitum, í ýmsum Evrópulöndum, þó einkum Eystrasaltsríkjunum, Pólandi, Búlgaríu, Rúmeníu og Ungverjalandi.

Þá er ljóst að áætlun flughersins varðandi Keflavíkurflugvöll hefur hernaðarlega þýðingu sem lýtur að viðbúnaði á Íslandi á hugsanlegum hættutíma eða í átökum. Um þá hlið mála var fjallað hér á vefsíðunni í október síðastliðnum í færslu um heræfinguna Trident Juncture 2018 og hernaðarlega þýðingu norðurslóða. Einnig í ritgerðinni Hernaðarlega staða Íslands í sögu og samtíma, sem var birt á vefsíðunni í mars 2018.

Áætlun flughersins nú felur ekki í sér að áhugi Bandaríkjahers á Íslandi sé að taka grundvallarbreytingu. Fyrst og fremst virðist verið að viðhalda almennu hlutverki Íslands varðandi liðsflutninga í lofti til Evrópu og hlutverki þess í hugsanlegum átökum á norðurslóðum. Þungamiðja þeirra yrði að líkindum langt fyrir norðan landið. Þá eru forsendur áætlunarinnar að miklu minni að umfangi en þær sem uppi voru í kalda stríðinu varðandi liðsaukaáætlanir vegna Íslands og fyrirætlanir í nágrenni þess (Sjá Albert Jónsson, Ísland, Atlantshafsbandalagið og Keflavíkurstöðin, Öryggismálanefnd 1989).










Mike Pompeo, utanríkisráðherra Bandaríkjanna, kom við á Íslandi vegna Kínverja og Rússa á norðurslóðum

Fyrir heimsókn Pompeo, utanríkisráherra, sagði ónefndur háttsettur embættismaður í utanríkisráðuneytinu í Washington við bandaríska fréttamenn að Ísland væri staður þar sem Kínverjar mundu vilja ná fótfestu vegna norðurslóða. Meðal annars fyrir hafnaaðstöðu og flutningamiðstöð. Þá var eftirtektarvert í máli Pompeo í heimsókn hans til Íslands 15. febrúar að hann talaði um að veita Rússum og Kínverjum viðnám á norðurslóðum.

Hinn 8. febrúar síðastliðinn var kynning (preview) á símafundi utanríkisráðuneyti Bandaríkjanna vegna ferðar Pompeo, utanríkisráðherra, í síðustu viku til Evrópulanda, þar á meðal til Íslands. Að umræddri kynningu vegna ferðar Pompeo komu tveir ónefndir “háttsettir embættismenn”. Þessi háttur við að veita upplýsingar um mál er algengur í bandaríska stjórnkerfinu.

Annar hinna háttsettu embættismanna á kynningarfundinum svaraði spurningu blaðamanns frá vefmiðlinum Washington Examiner. Spurningin var “Telur þú að Kína vilji sýna hernaðarmátt á norðurslóðum?” Einnig var spurt um afleiðingar (ramifications) fyrir Bandaríkin af samkeppni við Kína og Rússland á norðurslóðum.

Embættismaðurinn háttsetti svaraði því til að spurningin ætti vel við og bandarísk stjórnvöld hefðu “miklar áhyggjur” (enormous concern) af þessum málum, sem hefði ekki verið sinnt sem skyldi. Kínverjar og Rússar hefðu orðið á undan Bandaríkjunum og Evrópusambandinu að átta sig á mikilvægi norðurslóða og náttúruauðæfa þar.

Þá bætti embættismaðurinn við að “…hluti af skýringunni á því hversvegna [Pompeo] hefur viðkomu á Íslandi…er sá vandi að keppinautar vesturlanda eru að vinna að því að ná fótfestu í ýmsum heimshlutum. Við lítum svo á að Ísland sé staður þar sem Kínverjar mundu vilja ná fótfestu, meða annars með hafnaaðstöðu, í þeim tilgangi að Ísland yrði að flutningamiðstöð (hub) fyrir þá vegna norðurslóða… Ísland er klassískt dæmi um stað þar sem Bandaríkin þurfa að vera diplómatískt sýnilegri en þau eru til að sýna bandamönnum að þeir eigi okkar stuðning vísan og til að veita þeim aðra kosti en biðlun Kínverja (alternatives to Chinese courtship).”

Á fréttamannafundi með Guðlaugi Þór Þórðarsyni, utanríkisráðherra, benti Pompeo á að bandarískur utanríkisráðherra hefði ekki heimsótt Ísland síðan 2008. Obama stjórnin hefði vanrækt Ísland og sama ætti við um þau mið- og austur Evrópulönd sem hann hefði heimsótt í þessari ferð. Þetta tímabil vanrækslu væri á enda. Pompeo bætti við að „Við munum ekki lengur taka vini, sanna bandamenn og samstarfsaðila sem sjálfsagðan hlut. Við höfum hreinlega ekki efni á að vanrækja þá. Við sækjumst líka eftir raunverulegu samstarfi við ykkur á Norðurslóðum, sem verða sífellt mikilvægari, og hlökkum til að vinna með ykkur að þeim málum.” Pompeo setti umrædda vanrækslu í garð Íslands í samhengi við samkeppni við Kínverja og Rússa á norðurslóðum og sagði “Við vitum að þegar Bandaríkin hörfa, fylla Kínverjar og Rússar í skarðið, það er óhjákvæmilegt ef við erum ekki þar.”

Pompeo fór ekki út í hvaða vandi fylgdi Kínverjum og Rússum á norðurslóðum, en í máli hans á fréttamannafundinum kom fram að það fyrsta sem þyrfti að gera til að veita Rússum og Kínverjum viðnám (counter) væri “að finna vini og bandamenn á svæðinu, vinna með þeim og sinna þeim og eiga viðræður við þá um hvernig eigi að fara að (you work alongside them and you show up and you have serious discussions with them about how best to approach it). Ísland tekur við formennsku í Norðurskautsráðinu í maí næstkomandi. Pompeo tók undir með utanríkisráðherra Íslands að markmiðið væri, sem og verkefnið í Norðurskautsráðinu, að tryggja að norðurslóðir væru friðsamt lágspennusvæði (peaceful low tension area), að þar væru friðsamlegar aðstæður (peaceful environment).

Ummæli Pompeo og fyrrnefnds háttsetts bandarísks embættismanns á kynningarfundinum 8. febrúar um Rússa, Kínverja og norðurslóðir hljóta að teljast einkar áhugaverð. Vissulega talaði Pompeo á almennum nótum um stórveldapólitík og norðurslóðir, enda á þróun mála þar eftir að koma í ljós í mikilvægum atriðum. Það getur tekið drjúgan tíma og er háð því hvernig hlýnun Jarðar af manna völdum þróast. Um leið er ljóst að Kínverjar eru nú þegar með mikil og vaxandi umsvif á norðurslóðum Rússlands í samvinnu við Rússa hvað varðar nýtingu náttúruauðæfa. Kínverjar hafa ríka þörf fyrir olíu, gas, kol og málma og Rússar vilja stórauka nýtingu norðurslóðasvæða sinna og hagnast á þeim miklu auðæfum sem þar er að finna. Þá er athyglisvert að þau sjónarmið sem Pompeo lét í ljós í Íslandsheimsókninni um Kína og norðurslóðir falla að þeirri stefnu að Bandaríkin líta á Kína sem helsta keppinaut sinn í heiminum. Þau falla einnig að stefnu og viðnámi Bandaríkjanna í harðnandi samkeppni við Kínverja á Asíu-Kyrrahafssvæðinu og víðar. Sama á auðvitað við ummæli fyrrnefnds háttsetts bandarísks embættismanns.

Hinn 11. febrúar síðastliðinn birtist á þessari vefsíðu erindi sem höfundur hennar flutti 30. janúar á ráðstefnu í Reykjavík á vegum Vestnorræna ráðsins. Þar var hann beðinn að tala um “Stöðu vestnorrænu landanna við nýjar geópólitískar aðstæður”. Í erindinu kom meðal annars fram að Bandaríkin mundu hafa gætur á hagsmunum sínum á norðurslóðum í samhengi við vaxandi samkeppni við Kína á heimsvísu. Ennfremur var tekið fram í erindinu að ýmislegt varðandi þróun mála á norðurslóðum kynni að taka áratugi. Þar á meðal væru náin hugsanleg tengsl Íslands við vöruflutninga á norðurslóðum á siglingaleiðum sem kynnu að opnast í kjölfar þess að hafísinn á Norður-Íshafi hörfaði eða hyrfi vegna aukinnar hlýnunar Jarðar af manna völdum. Og hlýnunin er auðvitað háð því að ekki takist að hamla gegn henni með minni losun gróðurhúsalofttegunda eða gerbreyta orkubúskap mannkyns þannig að notkun jarðefnaeldsneytis minnki verulega eða hætti.

Fyrir utan formennsku Íslands í Norðurskautsráðinu og ákvörðun um viðskiptasamráð virðast viðræður Pompeo og Guðlaugs Þórs hafa verið á almennum nótum, þar á meðal um samstarf ríkjanna í öryggismálum. Það endurspeglar að Ísland tengist nú með mun almennari hætti öryggishagsmunum Bandaríkjanna en var í kalda stríðinu. Eftir sem áður hafa Bandaríkin mikilvæga hernaðarlega hagsmuni á norðurslóðum. Þeir lúta, eins og fjallað hefur verið um í fyrri færslum á vefsíðunni sem má sjá hér og hér, aðallega að langdrægum rússneskum kjarnavopnum í kafbátum í norðurhöfum, einkum í Barentshafi.

Erindi um geópólitík og vestnorrænu löndin

Meðal þess sem ég benti á í erindinu var að hin geópólitíska þungamiðja í veröldinni færist frá okkar heimshluta (Evrópa, Norður-Ameríka, Norður-Atlantshaf) til Asíu og Kyrrahafssvæðisins (Asía, Norður-Ameríka, Kyrrahaf). Jafnframt benti ég á að hörfi hafís á norðurslóðum enn frekar vegna hlýnunar Jarðar kynni sú þróun að tengja okkur aftur við geópólitíska meginkrafta. Það yrði vegna opnunar siglingaleiða um Norður-Íshafið, en mundi hins vegar og líklega taka marga áratugi.

Ég flutti erindið 30. janúar síðastliðinn í Norræna húsinu í Reykjavík á ráðstefnu Vestnorræna ráðsins. Þar var ég beðinn um að tala um “Stöðu vestnorrænu landanna við nýjar geópólitískar aðstæður”. Ég tók saman punktana sem ég studdist við í máli mínu sem var flutt á ensku, og inntakið í því sem ég sagði fer hér á eftir. Aftan við það er viðbót frá 10. febrúar. Hana tók ég saman til að undirstrika og útskýra nánar en færi gafst á í erindinu að umræddar geópólitískar breytingar mundu ekki hafa áhrif á stöðu vestnorrænu landanna fyrr en eftir langan tíma. 

– (I was asked to talk about “The Westnordic countries in the new geopolitical context” at a conference held by the Westnordic Council in Reykjavík on 30th January. The gist of my remarks follows.)

Geopolitics and the position of the West-Nordic countries in “the new geopolitical context” is a big topic to for a 15-20 minute talk. So I must inevitably use broad brush strokes while hoping to be able to give you at least a glimpse into the subject.

During most of the twentieth century the center of geopolitical gravity was in the Euro-Atlantic region. That was where the economic powerhouse of the World was located as were its greatest military powers. The first and second world wars were primarily fought on the European continent as well as in the North Atlantic. Those were also the main areas where the Cold War was manifested.

A major factor behind this history disappeared with the Soviet Union. In other words, the threat of a continental hegemonic power was no longer there, nor the threat of large the scale great power conflict seen in the world wars. One result has been to fundamentally reduce the strategic significance of the North Atlantic compared to what it was for a large part of the 20th century.

Certain military factors which were important in the Cold War remain in the Arctic and North Atlantic. They are primarily related to the nuclear balance between Russia and the United Sates. While these strategic factors are important to Russia and the U.S. they may be said to be essentially peripheral to the main forces shaping the World. Later in my remarks I shall briefly come back to this issue.

The forces primarily shaping the international system are reflected in a geopolitical shift from the Euro- Atlantic area to the Asia-Pacific region, a development led so far mainly by economic factors.

So geopolitics have, so to speak, moved away from the area of the World where the West Nordic countries are located. Of course they will continue to enjoy the benefits offered by the international system in terms of open trade and in terms of science, technology, culture, communications and so on. The geopolitical center of gravity is, however, not in their neighborhood, but far away from it.

Meanwhile a new development holds a potential to re-connect the West Nordic area to main geopolitical developments – and link it to the Asia Pacific region. It is a development already to be seen in the growth of global interest in the Arctic, including from all the main players in the international system. This is primarily due to economic opportunties offered by the immense riches of the Arctic, especially in fossil fuel resources – oil, gas and coal – but also in minerals. Those prospects are expected to grow as global warming opens up the Arctic to a much greater degree than has been seen so far, including for transit along shipping routes in the Arctic Ocean between the Atlantic and the Pacific.

On the flip side are of course the environmental challenges and dangers which would accompany the effects of warming. Although they are not part of my subject today, clearly extensive warming would create pressure on the peoples, societies and economies in the Arctic and potentially hold enormous negative consequences for the area and the World.

The time frame, though, looks to be decades. A large unknown is how quickly global warming may open the Arctic as sea ice recedes. It seems far too early to tell how long it might take and how everything might play out, but the geopolitical interest in Arctic developments is already clear and considerable. It is for example visible in the annual Arctic Circle Assembly in Reykjavík where all the major state and non-state actors with an interest in Arctic affairs participate.

Russia is for reasons of geography the Arctic great power. In other respects and more generally, however, Russia is a power in relative economic decline. Allt the greater will be its incentive be to make maximum use of the riches of the vast Russian Arctic. It is already undertaking major extraction of resources there, including in close cooperation with fuel hungry China. With increased global warming this activity will grow and become still more attractive with easier shipping as the Arctic opens up still further. And since the Northern Sea Route is in Russian waters, its development and its management will be under Russian control.

Militarily Russia is primarily a regional power, except for its nuclear weapons, which Moscow relies on for the ultimate guarantee of its fundamental interests, including its sphere of influence and the preservation of the Russian state. A large part of the strategic nuclear weapons of Russia are in submarines in the Arctic – mainly it seems in the Barents Sea. These forces are being modernised at great expense and their protection by the Russian Northern Fleet is a high military priority and also very costly. To Russia the strategic importance of the Arctic is therefore fundamental. That is not new, however, as the Soviet Union began deploying missile carrying submarines in the Arctic in the 1970s.

The Russian missile submarines in the Arctic make it of strategic interest to the U.S. which also has air defense and missile defense interests in the area. While of enduring importance to the U.S. and Russia, these strategic factors are, however, neither new nor central to the main geopolitical dynamics in the World.

The Arctic is for obvious geographic reasons of enduring interest to the U.S. More generally American foreign and security policy is shifting. Some of the changing focus is due to President Trump and his priorities at home and abroad, some of it has other and older causes, not least the the growing importance to the U.S. of the Asia-Pacific region and Sino-American relations. This will include keeping an eye on American interests in the Arctic in the context of future competition with China.

While China is already an economic great power after decades of phenomenal growth, it faces many domestic challenges – both political and economic. One is to find energy and minerals abroad to feed the economy and a “Polar Silk Road” in the Arctic can play a significant part in meeting this need.

While the international interest in the Arctic is definitely there, the extent to which global warming will take place is of course of decisive importance. I am not qualified to discuss the science involved, but do believe that the Paris Agreement on climate change will not stop global warming although the agreeent is in itself a considerable diplomatic and political achievement. The enormous cost, however, of achiving the goals of the Agreement is reflected in the report of the United Nations Intergovernmental Panel on Climate Change, published i October 2018. The Panel emphasised that “rapid, far-reaching and unprecedented changes in all aspects of society” were called for to prevent serious global warming.

Be that as it may, the Paris agreement has no instruments which enable global decisions to be made on measures leading to rapid, far-reaching and unprecedented changes for the peoples of the World. Nor does the Agreement have instruments to enforce such immensely expensive policies and to ensure all states take on a fair share of the heavy burden.  And there is no intention in the international system to create the supranational authority which would be required.

Pesumably, therefore, states will, as time goes by scale back their policies and plans aimed at reducing greenhouse gas emissions. Attention will turn primarily to finding doable ways to adapt to warming – until the World can possibly escape its extreme dependence on fossil fuels. Should that happen it would, of course, fundamentally change everything – in the Arctic and elsewhere.

In the absence of such transformation, signs are that the next several decades will see the opening of the Arctic well beyond what has taken place so far.  The consequences will be ever growing extraction of resources, massive infrastructure development. Extensive global warming would lead more or less to the full opening of the Northern Sea Route and even – albeit still further in the future – of the Trans Polar Route.

To repeat, all this is most likely a long way off, but holds obvious potential for major geopolitical change, which would make the Arctic an area of global importance. That would bring the North Atlantic back into geopolitical focus since there would be found the Euro Atlantic part of the Northern Sea Route and the Trans Polar Route.  And at that Euro Atlantic part is where the West Nordic countries are located. Or as one author has pointed out, the West Nordics would find themselves at a crossroads between Europe, North America and Asia – and the Arctic shipping lanes linking those parts of the World.

Viðbót 10. febrúar 2019: Flutningar um Norður-Íshaf milli heimsálfa eru enn hverfandi litlir

Til áréttingar því að opnun norðurslóða fyrir siglingar milli heimsálfa gæti tekið marga áratugi, tók ég saman eftirfarandi.

Á árinu 2018 munu hafa farið um 17 milljónir tonna með skipum um norðausturleiðina (Northern Sea Route, einnig stundum talað um Northeast Passage), þ.e. siglingaleiðina úti fyrir norðurströnd Rússlands. Aukningin hefur verið hröð á síðustu árum vegna nýrra olíu- og gasvinnslustöðva.

Megnið af flutningunum er á gasi í vökvaformi (Liquid Natural Gals – LNG) sem og olíu, en einnig fara fram flutningar með málma. Þá eiga sér stað almennir flutningar á vélum, öðrum búnaði og efni vegna vinnslu náttúruauðæfanna og vegna byggingar innviða hennar vegna. Þá er gert ráð fyrir mikilli aukningu á kolaflutningum eða allt að 30 milljónum tonna á ári.

Allir þessir flutningar eru frá stöðum á norðurströnd Rússlands, ýmist í austur til Asíu eða vestur um til Evrópu eftir árstíð og útbreiðslu hafíssins. Einungis um hálf milljón tonna mun hins vegar hafa farið á árinu 2018 leiðina milli Atlantshafs og Kyrrahafs, enda er hún ekki fær nema í örfáa mánuði á ári frá síðsumri og fram í október/nóvember og þá yfirleitt með aðstoð ísbrjóta.

Flutningar um Norður-Íshafið milli heimsálfa eru forsenda þeirra geópólitísku breytinga sem mundu hafa mikil áhrif fyrir vestnorrænu löndin í kjölfar verulegrar hlýnunar Jarðar og ég nefndi í máli mínu á ráðstefnunni 30. janúar. Flutningar sem þessir hafa verið í umræðu hér á landi, meðal annars í tengslum við stórskipahöfn í Finnafirði.

Í skýrslu forsætisráðuneytis frá 2016 um hagsmuni Íslands á norðurslóðum kemur fram að “margt bendir til að í fyrirsjáanlegri framtíð, eða á nokkrum næstu áratugum, séu siglingar á norðurslóðum aðallega hagkvæmar og raunsæjar fyrir takmarkaða og sérhæfða  flutninga…Flutningar yrðu líklega mestir síð­sumars og snemma hausts með vörur sem þola mikla bið, til dæmis hráefni til iðnaðar, þung tæki, vélar o.þ.h. Árið 2010 voru um 30 dagar að mestu hafíslausir á norðaust­urleiðinni og þeim mun fara  fjölgandi eftir því sem líður á 21. öldina. Þeir gætu orðið um 120 í kringum 2050. En aðrar náttúrulegar hættur munu ekki hverfa, til að mynda vind­kæling,  fjarlægðir frá höfnum og innviðum, ísing vegna sjógangs, takmarkaðar veðurspár og svallægðir.”(bls.36)

Þá hefur verið bent á að jafnvel þótt norðausturleiðin yrði greiðfær mundu gámaflutningar ekki verða hagkvæmir á henni vegna grunnsævis, sem kæmi í veg fyrir að stór gámaflutningaskip nýttu leiðina. Það er forsenda þess að hún yrði ábatasöm fyrir flutninga af þessu tagi.  Til þess að norðurslóðasiglingar hentuðu gámaflutningum þyrfti leiðin yfir Norðurskautið, að opnast en þar er nóg dýpi. Enginn veit hve langan tíma það gæti hugsanlega tekið að hafísinn hörfaði að því marki vegna hlýnunar Jarðar að Norðurskautsleiðin opnaðist.


Alþjóðakerfið og aðgerðir í loftslagsmálum – Samingafundur í Póllandi

Í aðgerðaáætlun íslenskra stjórnvalda í loftslagsmálum frá september 2018 eru markmið, sem hljóta að teljast almennt til ábata fyrir samfélagið. Þá er einkum átt við orkuskipti í samgöngum yfir í rafbíla, sem ganga fyrir hreinni, endurnýjanlegri innlendri orku, en einnig endurheimt votlendis, skógrækt, stöðvun jarðvegseyðingar og landgræðslu.  Að öðru leyti leiða aðgerðir í loftslagsmálum til kostnaðar fyrir íslenskt samfélag. Hann hleypur þegar á milljörðum króna á ári og stefnir að óbreyttu í miklu stærri fjárhæðir.

Mikill kostnaður hlytist af því fyrir heimsbyggðina að að minnka verulega losun gróðurhúsalofttegunda. Það sést meðal annars og ekki síst af því að um 80 prósent af orkubúskap mannkyns byggir á jarðefnaeldsneyti og losun gróðurhúsalofttegunda fer enn vaxandi. Þótt framfarir hafi orðið við nýtingu á sólarorku og vindorku standa þessir orkugjafar einungis undir um örfáum prósentum af orkunotkun í heiminum. Þáttur rafbíla í samgöngum er enn smávægilegur auk þess að rafmagnið til þeirra kemur í langflestum tilvikum frá orkuverum sem nota jarðefnaeldsneyti. Aðalatriði er að vöxtur heimsframleiðslunnar er mun meiri en sem nemur áhrifum af aukinni notkun hreinna endurnýjanlegra orkugjafa.

Á þessari vefsíðu var í maí síðastliðnum fjallað um loftslagsmál, en einkum Parísarsamkomulagið frá 2015, í pistli sem hét Parísarsamkomulagið um loftslagsmál: áskorunin og alþjóðakerfið. Um vísindalegar forsendur loftslagsbreytinga af mannavöldum og spár í því efni ræði ég ekki því mig skortir þekkingu til þess. Niðurstaðan um áhrif alþjóðakerfisins var hins vegar sú að það gæti ekki tekið á máli sem hefði í för með sér svo gífurlegan kostnað sem fælist í verulegri minnkun á losun gróðurhúsalofttegunda. 

Í október síðastliðnum sendi milliríkjanefnd Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar frá sér skýrslu. Þar kemur fram nefndin telur að herða verði róðurinn gegn loftslagsbreytingum af manna völdum með aðgerðum sem kalli á „fordæmalausar breytingar“ á samfélögum ríkja heims.

Á samningafundi þátttökuríkja Parísarsamkomulagsins í Póllandi tókst hinn 15. desember síðastliðinn að semja um áfanga sem varðar framkvæmd þess. Það var í sjálfu sér mikilvægt skref í því alþjóðlega ferli sem samkomulagið setti af stað en breytir engum lykilforsendum um vanmátt alþjóðakerfisins þegar kemur að loftslagsmálunum.

Hér verður einkum velt upp spurningunni um hve líklegt sé að ríki leggi þann kostnað á einstaklinga og fyrirtæki sem er nauðsynlegur ef reyna á að ná markmiðum Parísarsamkomulagsins. Það er ólíklegt í ljósi þess að ekki verður unnt að ná fram svo rótttækum ákvörðunum á alþjóðavettvangi sem til þyrfti og skipta tryggilega milli ríkja og ríkjahópa þeim þungu efnahagslegu byrðum sem aðgerðir mundu leiða til. Í þessu birtist í hnotskurn hinn alþjóðapólitíski vandi loftslagsmálanna.

Kostnaðurinn við að ná markmiðum Parísarsamkomulagsins yrði svo mikill að það þyrfti yfirríkjavald til að ná fram nauðsynlegum alþjóðlegum ákvörðunum og til að framfylgja þeim. Það þyrfti að afnema fullveldisrétt ríkja. Umturna alþjóðakerfinu þannig að niðurstaða samningaviðræðna lyti vilja meirihluta ríkja heims, en ekki lægsta samnefnara ólíkra hagsmuna þeirra eins og nú er almenn regla. Framkvæmdin lyti yfirríkjavaldi – til að sinna trúverðugu eftirliti með frammistöðu ríkja og til að beita viðurlögum gerðist þess þörf.  Ekkert af þessu er í bígerð í alþjóðakerfinu, reyndar hvergi til umræðu á þeim vettvangi. 

Parísarsamkomulagið, sem er vitanlega afkvæmi alþjóðakerfisins, leysir því trauðla loftslagsvandann. Efti því sem annmarkar þess koma skýrar fram eru miklar líkur á að þátttökuríki samkomulagsins muni draga úr aðgerðum og fyrirætlunum um minnkun á losun gróðurhúsalofttegunda. Þess í stað verði fremur reynt í alþjóðakerfinu – gangi spár um hlýnun Jarðar eftir – að finna hagkvæmar leiðir til að taka á orðnum hlut og aðlagast hlýnuninni. Jafnframt verði reynt á alþjóðavettvangi að styðja þannig við þróun tækni og vísinda að takast megi að umbreyta orkubúskap heimsins. Yrði hrein orka almennt samkeppnisfær við jarðefnaeldsneyti, mundi skipta miklu minna máli en áður hvernig kostnaður af aðgerðum í loftslagsmálum skiptist skiptist milli ríkja í alþjóðakerfinu. Endanlega hyrfi sá vandi því allir fengju hvata til að nýta hreinu orkugjafana og njóta ávinningsins af þeim. 


Í aðgerðaáætlun íslenskra stjórnvalda í loftslagsmálum frá 10. septemer 2018 kemur fram að „tvö verkefni séu mikilvægust á leið Íslands að kolefnishlutleysi og eru þau sett í öndvegi í þessari áætlun. Annað snýr að orkuskiptum, þ.e. að hætta notkun jarðefnaeldsneytis í samgöngum og á öðrum sviðum, en nýta í staðinn orku sem losar ekki gróðurhúsalofttegundir. Algjör útfösun jarðefnaeldsneytis er markmiðið, en spurning hvenær hægt er að ná því. Raunhæft er að stefna að því að draga merkjanlega úr notkun jarðefnaeldsneytis frá því sem nú er til 2030 og að hætta notkun þess nær alfarið fyrir miðja þessa öld.

Hitt verkefnið snýr að bættri landnotkun, þar sem dregið verður úr losun, s.s. frá framræstu votlendi, og binding kolefnis úr andrúmslofti aukin, s.s. með skógrækt og landgræðslu. Átak á þessu sviði fellur vel að öðrum markmiðum um náttúruvernd, styrkingu byggða og uppbyggingu auðlinda til atvinnusköpunar. Kolefnishlutleysi verður ekki náð nema með stóraukinni kolefnisbindingu í gróðri og jarðvegi og minni losun frá landnotkun. Þetta fer vel saman við rúmlega aldargamla opinbera viðleitni við að snúa við jarðvegseyðingu, græða upp auðnir og illa farið land og rækta skóg.

Ef vel tekst til með þessa tvo þætti er líklegt að Ísland geti náð yfirlýstum markmiðum sínum

Útfösun jarðefnaeldsneytis hlýtur að verða veigamesti þátturinn við að ná markmiðum Parísarsamningsins fyrir 2030. Hún er þar að auki jákvæð frá öðrum sjónarmiðum, þar sem endurnýjanleg innlend orka kemur í stað mengandi innfluttra orkugjafa og heilsuspillandi mengun minnkar.“

Stefna stjórnvalda er því róttæk en jafnframt er mjög langt í land. Í skýrslu umhverfisstofnunar fyrir 2017 segir: „Ef ekki dreg­ur veru­lega úr los­un gróður­húsaloft­teg­unda á Íslandi mun los­un Íslands á tíma­bil­inu [fram til 2020] verða langt um­fram út­hlutaðar heim­ild­ir og mun Ísland þurfa að upp­fylla skuld­bind­ing­ar sín­ar með því að kaupa heim­ild­ir.“

Hér er átt við svonefnda Kyoto bókun en samkvæmt henni á Ísland að hafa á árinu 2020 minnkað losun gróðurhúsalofttegunda um 20% frá því sem var 1990. Kostnaður af kaupum á losunarheimildum vegna Kyoto bókunarinnar gæti numið milljörðum króna. Forstjóri Umhverfisstofnunar sagði á umhverfisþingi í október 2017 að líklegt væri að kaupa þyrfti 3.6 milljónir tonna af koldíoxíðígildum. Það eru um það bil 10 milljarðar króna miðað við upplýsingar á alnetinu um verð á markaði fyrir tonnið.

Parísarsamkomulagið tekur við af Kyoto bókuninni eftir 2020. Hvað bæði það og bókunina varðar er Ísland í hópi með ESB ásamt EFTA ríkjunum Noregi og Liechtenstein. Hópurinn nær þannig til ríkjanna  á evrópska efnahagssvæðinu, og markmið hans er að á árinu 2030 hafi heildarlosun þeirra minnkað um 40 prósent miðað við 1990 og að um 2040 nái hópurinn kolefnishlutleysi. Það þýðir að losun,  sem berst út í andrúmsloftið frá tilteknum athöfnum og starfsemi, verði jöfnuð með aðgerðum sem vega gegn henni.

Með þátttöku í EES hópnum er Ísland aðili að evrópsku viðskiptakerfi með losunarheimildir. Í tilfelli Íslands er losun sem fellur undir kerfið einkum frá stóriðju, flugrekstri og fiskimjölsframleiðslu. Fyrirtæki í þessum greinum fá úthlutað losunarheimildum upp að ákveðnu marki en þurfa að kaupa þær heimildir sem upp á vantar fyrir starfsemi þeirra. Verði önnur losun en sú sem fellur undir viðskiptakerfið meiri en leyfilegt er samkvæmt markmiðinu um 40 prósenta minnkun 2030 þarf ríkissjóður að kaupa heimildir.

Að óbreyttu stefnir í kostnað þessa vegna fyrir íslenskt samfélag upp á marga milljarða fram til 2030, jafnvel upp undir 300 milljarða að sagt er. (“Ellefu ár til að draga verulega úr losun”, Kveikur, RÚV, 6. nóvember 2018.

ESB á langt í land með að ná markmiðinu um 40 prósenta minnkun á árinu 2030 og það þótt gífurlegar fjárhæðir hafi verið lagðar til mála á undanförnum árum, ekki síst með opinberum styrkjum við hreina og endurnýjanlega orkugjafa. Enn þarf að gefa stórlega í að öllu leyti, setja frekari álögur á einstaklinga og fyrirtæki og verja miklu meira fé til styrkja við hreina og endurnýjanlega orku, ef ætlunin er að ná settu markmiði. Hve mikið þarf til sést af því að  hitastig á Jörðinni mundi hækka um 2-3 gráður á öldinni ef frammistaða annarra ríkja í heiminum væri sambærileg við það sem er að óbreyttu hjá ESB. (Climate Action Tracker:EU og The European Union, Climate Transparency. )

ESB er ekki að standa sig verr en aðrir, þvert á móti. Ekkert af tuttugu stærstu hagkerfum heims (þ.e. G20 hópurinn) er enn sem komið er á leið til að ná markmiðum Parísarsamkomulagsins – og munar yfirleitt miklu.

ESB er hins vegar dæmi um hversu örðugt er að fást við loftslagsmálin þrátt fyrir gífurlegan tilkostnað og þrátt fyrir mikið sérstakt forskot sambandsins. Það stafaði í fyrsta lagi af hruni kommúnismans um 1990. Þeir atburðir leiddu til mikillar minnkunar á losun þegar mjög mengandi og óhagkvæmri starfsemi var sjálfkrafa hætt í stórum stíl í fyrrum kommúnistaríkjum, sem urðu aðilar að ESB.  Í öðru lagi dró umtalsvert úr losun í ESB á þessum tíma vegna aukinnar notkunar á jarðgasi í stað kola. Loks hafði fjármálakreppan í heiminum 2008 þau áhrif að losun minnkaði verulega í kjölfarið vegna efnhagslegs samdráttar árin á eftir. Þegar betur fór að ganga aftur í efnahagslífinu jókst losun.

Í fjármálaáætlun íslenska ríkisins fyrir 2019-2023 liggur fyrir að um 6,8 milljörðum króna verði varið til aðgerða í loftslagsmálum á því tímabili. Þessum fjármunum verður varið aðallega til að greiða fyrir vinnu við að móta og innleiða aðgerðaráætlun í loftslagsmálum fyrir Ísland til ársins 2030, til að endurheima votlendi og  til að auka bindingu kolefnis í jarðvegi og gróðri.  Einnig verður fjármagn lagt í verkefni tengd nýsköpun, rannsóknum, fræðslu og vitundarvakningu.

Beinn kostnaður einstaklinga og fyrirtækja á Íslandi vegna loftslagsmála hleypur nú þegar á milljörðum á ári vegna kolefnisgjalds á bensín og olíu, þess að flugfélög þurfa að kaupa heimildir til að losa gróðurhúsalofttegundir sem verða til með starfsemi þeirra á evrópska efnahagssvæðinu og loks vegna þess að álverin verða að kaupa losunarheimildir.

Hryggjarstykkið í grænum sköttum á Íslandi er kolefnisgjald á olíu og bensín, sem á að skila 6 milljörðum í ríkissjóð á árinu 2019. Við bætist samfélagskostnaður sem felst í því að þessi skattur eykur flutningskostnað vara og hækkar vísitölu neysluverðs sem leiðir til þess að verðtryggðar skuldir hækka sem því nemur.

Yfirlýst markmið með kolefnisgjaldinu er að hafa áhrif á hegðun fólks þannig að samfélagið noti minna af olíu og bensíni og losun minnki í kjölfarið.  Það er þó reyndin þar sem kolefnisskattur hefur verið lagður á að hann hefur haft hverfandi eða engin áhrif á losun og engar líkur á að öðru máli gildi á Íslandi fremur en annarsstaðr.  Af því eldsneytisskattar hér á landi eru þegar mjög háir og lítri af bensíni og olíu kostar vel yfir 200 krónur er ástæða til að efast um að nokkrar krónur í ofanálag breyti hegðun Íslendinga svo neinu nemi. Til þess þyrfti miklu hærra kolefnisgjald og mun meiri hækkun á verði olíu og bensíns en nú er stefnt að.  Enda segir beinlínis í aðgerðaáætluninni (bls. 22) að kolefnisgjaldið hafi einungis “óbein áhrif”, sé “hvati til að draga úr losun, en dregur ekki sjálkrafa úr henni.” Reyndar má efast um jafnvel óbeinu áhrifin vegna þess hve kolefnisgjaldið er hlutfallslega lágt.

Algengur þráður í gagnrýni á hvernig staðið er að loftslagsmálum í heiminum er að ekki sé verið að verðleggja rétt losun með kolefnisgjaldi eða kolefnisskatti (carbon tax) eins og það er yfirleitt kallað.  Svo lengi sem jarðefnaeldsneyti sé ódýrasti orkugjafinn breytist fátt. Verð á markaði fyrir losunarheimildir hefur mest náð örfáum tugum dollara fyrir tonn af losun og samskonar tölur eru uppi á teningnum þar sem kolefnisskattur er hæstur. Rannóknir hafa verið gerðar sem benda til að hann þyrfti að nema jafnvirði margra hundraða dollara á tonnið til að knýja fram verulega minnkun á notkun jarðefnaeldsneytis.

Til marks um hve hækkun á eldsneyti getur verið pólitískt eldfim eru óeirðir og fjöldamótmæli í Frakklandi á undanförnum vikum gegn tiltölulega lítilli hækkun skatta á dísilolíu og fyrirhugaðri hækkun á bensínskatti. Mótmælin leiddu til þess að stjórnvöld neyddust til að hætta við skattahækkunina. Þannig sigruðu bifreiðaeigendur í þessu máli en umhverfisstefna stjórnvalda tapaði.

Rafbílar geta reynst hagkvæmir á Íslandi af því rafmagnið er hreint og tiltölulega ódýrt. Kostnaður samfélagsins vegna rafbíla er hins vegar talsverður af því ívilnun til rafbílaeigenda er veruleg í gegnum ríkisstyrki, það er niðurfellingu gjalda sem greidd eru af bensín  og dísilbílum. Einnig greiða eigendur rafbíla ekki skatta til að standa undir vegagerð líkt og aðrir bíleigendur verða að gera gegnum eldsneytisverð. Þrátt fyrir mikla opinbera aðstoð eru rafbílar þó enn aðeins brot af bílaflota landsmanna.

Á heimsvísu eru rafbílar enn afar fáir. Til dæmis er innan við hálft prósent nýrra bíla í Bandaríkjunum á hverju ári rafbílar. Mest átak á þessu sviði hefur verið gert í Kína og árangurinn birtist í því að árlega eru nú fimm prósent nýrra bíla rafbílar (þ.e. ýmist tvinnbílar (hybrid) eða alveg rafknúnir). Þetta er þó að því er virðist fremur til að spara innflutta olíu en til þess beinlínis að taka þátt í að draga úr hlýnun Jarðar. Orkan fyrir rafbílana er aðallega framleidd með innlendum kolum. Áhrif ört fjölgandi rafbíla í Kína á hlýnun Jarðar eru því hverfandi þótt þeir mengi auvitað minna en venjulegir bílar. Önnur ástæða fyrir áherslu stjórnvalda í Kína á rafbíla er einmitt grafalvarlegur mengunarvandi í kínverskum borgum.

Kostnaður vegna rafbílavæðingar í Kína virðist gífurlegur. Talið er að á undanförnum tíu árum hafi ríki og sveitarfélög varið jafnvirði um 60 milljarða dollara til rafbílavæðingar, aðallega í formi opinberra styrkja við kaupendur bílanna. Stuðningur ríkisins er talinn nema um 40% af andvirði nýrra rafbíla.

Loks hefur miklum opinberum styrkjum verið veitt árum saman til vind og sólarorku víða um heim. Þótt það hafi leitt til tækniframfara og mjög aukinnar notkunar frá því sem var standa þessir orkugjafar einungis undir broti af orkunotkun í heiminum.

Það hefur löngum legið fyrir að samfélagslegur kostnaður af því að minnka verulega losun gróðurhúsalofttegunda yrði gífurlegur. Þá er ljóst að minnkunin yrði ódýrust framan af. Kostnaðurinn mundi hækka jafnt og þétt þegar á liði og auðveldustu og fyrirhafnarminnstu aðgerðirnar væru að baki. Menn stæðu frammi fyrir sífellt dýrari og erfiðari ákvörðunum en áður.

Í skýrslu milliríkjanefndar Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar (IPCC) frá október 2018 er lagt til að róðurinn verði hertur á vettvangi Parísarsamkomulagsins. Stefna verði að því að takmarka hlýnun á næstu þrjátíu árum við 1.5 gráður frá upphafi iðnvæðingar í stað þess að halda henni innan við 2 gráður á 21. öld líkt og felst í meginmarkmiði Parísarsamkomulagsins. Að óbreyttu er talið að hlýnun geti numið 3 gráðum í lok aldarinnar.

Jafnframt segir í skýrslunni að markmiðið um halda hlýnun við 1,5 gráður að hámarki kalli á skjótar, víðtækar og fordæmalausar breytingar á öllum hliðum samfélagsins (rapid, far-reaching and unprecedented changes in all aspects of society). Sú niðurstaða kemur ekki á óvart þegar haft er í huga að losun gróðurhúsalofttegunda fer vaxandi og er um 60% meiri nú en var 1990.  Þá stafar sem fyrr segir um 80% af orkuframleiðslu í heiminum frá jarðefnaeldsneyti og enn er ekki fyrirsjáanleg tækni sem gæti umbreytt því. Eftirspurn eftir orku í heiminum jókst á árinu 2017 um 2.1% sem var mun meiri aukning en 2016 og stafaði af því að hagvöxtur hafði aukist. Næstum allri aukinni eftirspurn eftir orku er sem fyrr mætt með brennslu jarðefnaeldsneytis. Losun í heiminum eykst í kjölfarið og hlutfall jarðaefnaeldsneytis helst óbreytt. Þótt hlutfall hreinnar orku hafi aukist þá vex heimsframleiðslan mun meira en sem því nemur.

Alþjóðakerfið og aðgerðir í loftslagsmálum

Aðgerðir í loftslagsmálum til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda eru augljóslega háðar innanlandsmálum. Í því efni lýtur erfiður pólitískur vandi að því að standist spár um hlýnun Jarðar af mannavöldum koma alvarlegar afleiðingar hennar að líkindum ekki fram í verulegum mæli fyrr en eftir áratugi. Því þarf að sannfæra kjósendur um að taka á sig fórnir, og það miklar, þó ekki til aðallega til bóta fyrir þá sjálfa heldur fyrst og fremst til ábata fyrir kynslóðir framtíðarinnar.

Þrátt fyrir mikilvægi innanlandsstjórnamála þá skiptir alþjóðakerfið sköpum vegna þess að loftslagsbreytingar virða auðvitað ekki landamæri og aðgerðir í einu ríki eru háðar því hvað önnur eru að gera. Byrðum vegna feikilegs kostnaðar við að minnka losun gróðurhúsalofttegunda svo um muni verður að skipta milli ríkja heims þannig að sátt ríki í aðalatriðum að minnsta kosti. Hér er mikið í húfi vegna lífskjara og samkeppnisstöðu og þar birtist í hnotskurn hinn alþjóðapólitíski vandi loftslagsmálanna.

Í alþjóðakerfi fullvalda ríkja þar sem ekki eru viðurlög og ekki yfirríkjavald til að framfylgja samningum, er óhjákvæmilega til staðar hvati til að koma sér undan fórnum en njóta jafnframt árangurs af erfiði annarra. Þetta á auðvitað sérstaklega við með tilliti til þess óhemju mikla kostnaðar sem hlytist af mikilli minnkun á losun gróðurhúsalofttegunda.

Þetta tengist náið fyrirbæri sem í hagfræði er kallað “sameiginleg gæði” (public/collective good). Þau fela í sér að aðgerðir gagnast öllum án tillits til framlags hvers og eins. Þau ríki sem ekkert legðu á sig, eða minna en önnur, til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda mundu samt njóta þess ef aðgerðir hinna drægju úr hlýnun Jarðar. Ríki sem með þessum hætti mundi njóta árangurs af erfiði og fórnum annarra væri það sem kallað er “free rider”,  sem má þýða sem “sníkill“.

Að koma í veg fyrir sníkla mundi kalla á grundvallarbreytingar á alþjóðakerfinu í átt til yfirríkjavalds og viðurlaga til að framfylgja samningum. Umhverfissinnar átta sig á þessu og telja að umhverfismál eigi vegna eðlis þeirra og mikilvægis að undanskilja  frá fullveldisréttinum. En staðreyndin er sú að það er ekki yfirríkjavald í alþjóðakerfinu og ekki pólitískar forsendur fyrir því eða umræðu um það.

Svo að alþjóðasamningar virki verður því lykilatriði að þeir séu sanngjarnir í huga aðildarríkja þannig að í grunninn fari þau eftir þeim sjálfviljug. Í loftslagsmálunum er einkar erfitt að ákveða hvað sé sanngjarnt. Stóri vandinn að þessu leyti lýtur að því að þróunarríkin líta gjarnan svo á að sögulega beri þróuðu ríkin ábyrgð á stærstum hluta hlýnunar Jarðar. Því sé sanngjarnt að byrðar af því að draga úr henni falli einkum á þessi ríki auk þess að þau hafi í miklu meiri mæli en þróunarríki efni á því að taka á málinu.

Hins vegar á stærstur hluti af aukningu á losun sér stað í þróunarríkjum, enda eru þau að reyna að bæta lífskjör þegnanna, og leiðin til þess liggur um notkun jarðefnaeldsneytis, enda er hún í senn skilvirk og ódýr. Bætt lífskjör verða ekki síst til með stórauknum umsvifum á sviðum sem losa mikið eins og rafmagnsframleiðslu til ótal nota, kjötframleiðslu, aukinni notkun bíla, auknu farþega og fraktflugi, byggingaframkvæmdum, stóriðju af ýmsu tagi o.s.frv.

Kína er dæmi um þróunarríki sem hefur stórbætt lífskjör en jafnframt aukið mikið losun gróðurhúsalofttegunda. Reyndar er álitamál, af ýmsum ástæðum sem ekki er unnt að fara út í hér, að hve miklu leyti á að líta á Kína sem þróunarríki. Það sem máli skiptir er að heildarlosun þar í landi er talin vera tvöfalt meiri en í Bandaríkjunum. Losun fer vaxandi á Indlandi í takt við mikinn hagvöxt og þótt Indverjar hafi um sumt staðið sig vel, einkum varðandi aukna notkun á hreinum endurnýjanlegum orkugjöfum. Þótt losun á mann sé vitanlega minni í Kína og á Indlandi en í Bandaríkjunum og öðrum þróuðum ríkjum þá er ljóst að ekki verður tekist á við hlýnun Jarðar af manna völdum í þeim mæli sem Parísarsamkomulagið gerir ráð fyrir án þess að Kínverjar og Indverjar minnki losun mjög mikið. Það yrði og skilyrði þess að önnur ríki tækju á sig mikla minnkun og þungar efnahagslegar byrðar.


Kyoto bókunin og vandi hennar

Kyoto bókunin svonefnda  frá 1997 fól í sér að í fyrstu atrennu tækju einungis þróuðu ríkin á sig að minnka losun gróðurhúsalofttegunda. Þau undirgengust töluleg markmið í því efni sem voru 5-8%, nema Noregur, Ástralía og Ísland sem fengu af ýmsum ástæðum að auka losun fram til 2012.

Ólíkt Parísarsamkomulaginu, sem tekur við af Kyoto bókuninni á árinu 2020,  er hún bindandi hvað töluleg markmið varðar. Samningaferillinn og framkvæmdin endurspegluðu hins vegar auðvitað eiginleika alþjóðakerfisins. Það þýddi eins og gjarnan gerist í alþjóðasamningum að niðurstaðan, sem öll þátttökuríkin gátu sætt sig við, varð lægsti samnefnari ólíkra hagsmuna og sjónarmiða. Þá hafði áhrif á það hve mikið þróuðu ríkin vildu taka á sig að þróunarríkin voru undanskilin í bókuninni og engar hömlur á losun í þeim. Ennfremur kom í ljós að þótt niðurstaðan fæli í sér töluleg markmið var hún í litlum tengslum við innanlandsstjórnmál í sumum mikilvægum aðildarríkjum og aðstæður þeirra að öðru leyti. Þetta leiddi til þess að í ljós kom að Bandaríkjarþing mundi neita að staðfesta Kyoto bókunina, enda væru þróunarríkin undanskilin, þar á meðal risastórir losendur eins og Kína.  Ástralía dró árum saman að staðfesta bókunina, einkum vegna þess að hún tæki ekki til þróunarríkja,  og sum ríki, sem staðfestu, treystu sér ekki af ýmsum ástæðum að standa við skulbindingar sínar svo sem Kanada og Japan. Þessi ríki þurftu einfaldlega að auka losun vegna efnahagslegra hagsmuna og þarfa. Ástralía stóð við sitt, en aðallega vegna undanþágunnar sem hún fékk í upphafi.

Þegar Kyoto bókunin var framlengd á árinu 2012 til ársins 2020 voru úr leik Kanada, Rússland, Nýja Sjáland og Japan auk Bandaríkjanna sem höfnuðu þátttöku í upphafi eins og áður sagði.  Kyoto bókunin náði upphaflega ekki nema til minnihluta losunar í heiminum, enda átti hún bara við þróuð ríki.  Ríkin sem eftir eru standa einungis undir rétt rúmlega tíu prósentum af losun gróðurhúsalofttegunda á heimsvísu.  Áhrif bókunarinnar á sjálft viðfangsefnið, hlýnun af mannavöldum, eru hverfandi.


Áhrif Kyoto bókunarinnar á Parísarsamkomulagið

Á leiðtogafundi loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna 2010 var reynt að ná samkomulagi um að Kyoto bókunin og töluleg bindandi markmið í henni um minnkun losunar næðu einnig til þróunarríkja en það tókst ekki. Tvennt var orðið ljóst. Í fyrsta lagi að skilyrði fyrir nýjum samningi um minnkun losunar væri að hann næði til bæði þróuðu ríkjanna og þróunarríkjanna.  Hluti af því að ná slíkri niðurstöðu var að Kína og Indland þyrftu ekki að byrja að minnka losun fyrr en eftir 2030 en þróuðu ríkin strax 2020. Í öðru lagi var var orðið ljóst að ekki yrði mögulegt að ná bindandi samningi um hvað tæki við af Kyoto bókuninni eftir 2020. Því eru markmið Parísarsamkomulagsins ekki bindandi og skuldbindingar aðildarríkjanna almennar og óljósar í lykilatriðum.

Í Parísarsamkomulaginu er hvert þátttökuríki skuldbundið til að lýsa yfir markmiði í loftslagsmálum(Nationally Determined Contribution) en ræður hvað í því felst. Þá eiga ríkin að endurnýja markmið sín á fimm ára fresti, gefa skýrslur um gang mála, tryggja gagnsæi upplýsinga o.s.frv. Til þess er ætlast að við lok hvers fimm ára tímabils herði ríkin á aðgerðum, en það er ekki skuldbinding. Því má segja að aðferðin í samkomulaginu sé bindandi, en ekki markmiðin.

Með því að hafa Parísarsamkomulagið ekki bindandi mátti meðal annars og einmitt sleppa því að taka á hvernig ætti að skipta réttlátlega byrðunum af því að minnka losun. Enda útséð um að samkomulag gæti tekist um það. Þá voru ekki tryggingar fyrir gagnsæi við upplýsingagjöf þannig að fylgjast mætti örugglega með frammistöðu hvers ríkis. Allt slíkt er undir hverju ríki komið, sem aftur er háð aðstæðum þess, stjórnkerfi og innanlandsstjórnmálum. Efasemdir virðast ríkja um áreiðanleika almennra tölfræðilegra upplýsinga frá stjórnvöldum í þróunarríkjum og það á ekki síst við Kína.

Skipting kostnaðarins af því að minnka umtalsvert losun gróðurhúsalofttegunda lýtur að afar mikilvægu atriði, sem eins og áður var nefnt er samkeppnisstaða ríkja. Almennt er líklegt að við framkvæmd Parísarsamkomulagsins horfi ríki mjög til þess að aðgerðir  og tilkostnaður heima fyrir verði í takt við framlög annarra ríkja. Með öðrum orðum að ekki sé verið að leggja á skatta og álögur vegna loftslagsmála umfram það sem gert er annarsstaðar og veikja þannig samkeppnisstöðu.

Annmarkar Parísarsamkomulagsins hafa frá upphafi verið ljósir, ræddir og greindir og um þá ritað og rætt og samkomulagið orðið fyrir harðri gagnrýni fyrir að taka í reynd ekki á málum. Að Bandaríkin hættu þátttöku var augljóslega áfall fyrir samkomulagið enda losa Bandaríkin mest allra ríkja á eftir Kína. Trump stjórnin segist til í að skoða möguleika á að gerast aftur þátttakandi í samkomulaginu að því tilskildu að takist að semja um betri kjör fyrir Bandaríkin. Kínverjar hafna að taka upp samninginn með þessum hætti enda ljóst að kröfur Bandaríkjamanna um breytingar yrðu einkum á hendur Kínverjum.

Veikleikar samkomulagsins sem stafa af eðli alþjóðakerfisins voru hins vegar auðvitað ljósir fyrir ákvörðun Bandaríkjastjórnar og hún breytti ekki þeim grundvallarhindrunum sem samkomulagið rekst óhjákvæmilega á. Til marks um það er yfirlýsing 19 af 20 helstu iðnríkjum heims um loftslagsmálin eftir leiðtogafund þeirra í Argentínu í byrjun desember 2018. Bandaríkin tóku ekki þátt í yfirlýsingunni enda á leið út úr Parísarsamkomulaginu.  Yfirlýsing ríkjanna 19 er klassísk almennt orðuð málamiðlun, sem felur ekki í sér neinar áþreifanlegar fyrirætlanir eða aðgerðir þrátt fyrir fjarveru Bandaríkjanna.

Í yfirlýsingunni staðfestu ríkin 19 þá skoðun að ekki mætti hverfa frá Parísarsamkomulaginu sem og að þau ætluðu að tryggja fulla framkvæmd þess en þannig að endurspeglaði sameiginlega en mismunandi ábyrgð þeirra á stöðu mála og mismunandi getu til að taka á þeim í ljósi ólíkra aðstæðna ríkjanna. Þá var tekið fram að ríkin 19 mundu halda áfram að taka á loftslagsbreytingum um leið og þau héldu fram málstað sjálfbærrar þróunar og hagvaxtar. („…reaffirm that the Paris Agreement is irreversible and commit to its full implementation, reflecting common but differentiated responsibilities and respective capabilities, in light of different national circumstances. We will continue to tackle climate change, while promoting sustainable development and economic growth.“)

Þarna glitti greinilega í fyrri kröfur þróunarríkjanna um að taka yrði sérstakt tillit til mismunandi aðstæðna ríkja þegar kæmi að skiptingu byrða af því að minnka losun gróðurhúsalofttegunda. Einnig var tekið fram að taka ætti tillit til þarfa þróunar og hagvaxtar, enda hefðu þróunarríkin ekki skrifað upp á textann án þess. Ósvarað er hvernig þau atriði falli að markmiðum Parísarsamkomulagsins.


Samningafundur í Póllandi

Dagana 2-15. desember fór fram fundur þátttökuríkja Parísarsamkomulagsins í Katowice í Póllandi um framkvæmd þess. Auk samninganefnda þátttökuríkjanna sóttu fundinn um 100 ráðherrar, ýmist umhverfis- eða utanríkisráðherrar, og nokkrir ríkisoddvitar einnig.

Parísarsamkomulagið hvílir einkum á væntingum um að fyrirætlanir þátttökuríkjanna séu uppfærðar reglulega og þannig að þau herði á aðgerðum. Jafnframt er aðferðin háð því að nægilegt gagnsæi ríki um aðgerðir einstakra ríkja svo að sæmilegt traust ríki milli aðila varðandi framkvæmdina.

Fundinum í Katowice var einmitt ætlað að ná samkomulagi um þessi atriði til að stuðla að því að yfirlýst markmið hvers þátttökuríkis innihéldu áþreifanlegar aðgerðir þegar framkvæmd Parísarsamkomulagsins hæfist 2020. Það fól í sér að búa til reglubók (rulebook) og leiðarvísi, eins og það er kallað, fyrir þátttökuríkin um hvernig þau gætu staðið að því að ná yfirlýstum markmiðum sínum sem og hvernig mætti mæla bæði losun og árangur aðgerða til að minnka hana. Álitamál var hvort sömu reglur ættu að gilda að þessu leyti fyrir þróuðu löndin og þróunarlöndin, eða hvort þau síðarnefndu fengju aðlögunartíma.

Einnig var stefnt að því að skjóta frekari stoðum en áður undir fjárhagslegan stuðning þróaðra ríkja við þróunarríki til að hjálpa þeim að ná yfirlýstum markmiðum varðandi losun og takast á við afleiðingar hlýnunar. Stuðningurinn á samkvæmt Parísarsamkomulaginu að nema jafnvirði 100 milljarða bandaríkjadala á ári og mun hafa verið skilyrði af hálfu margra þróunarríkja fyrir að samþykkja Parísarsamkomulagið 2015. Stefnt er að því að auka stuðninginn eftir 2025.

Eftir maraþon samningafundi í Katowice og framlengingu viðræðna um næstum sólarhring til að veita tíma til að freista þess að leysa ágreiningsmál var reglubókin samþykkt og þannig að sömu reglur eiga við bæði þróuð ríki og þróunarríki. Um tíma var ekki víst að um það tækist samkomulag vegna andstöðu þróunarríkja. Málið var ekki í höfn fyrr en Kína lagðist á sveif með þróuðu ríkjunum. Hins vegar fá þróunarríkin verulegt svigrúm og tíma til að taka upp regluverkið, ráða því reyndar að mestu sjálf (self-determined) hve langan tíma það getur tekið þau að efla nægilega getu (capacity-building) í þessu efni.  Reglubókin bindur ekki þátttökuríkin frekar en Parísarsamkomulagið sjálft gerir og þau ráða sem fyrr aðgerðum og framkvæmd þeirra.

Ekki tókst að ná samkomulagi um viðskiptakerfi með losunarheimildir einkum vegna ágreinings um hvernig skyldi mæla inneign (carbon credits), sem getur reynst flókið. En því meiri inneign sem ríki eiga, þeim mun minna þurfa þau að draga úr losun. Brasilía vildi að ríkt tillit yrði tekið til bindingar gróðurhúsalofttegunda í skógum an önnur ríki töldu tillögur Brasilíu mundu búa til undankomuleiðir og veikja viðskiptakerfið  mikið. Málinu var frestað til næstu funda haustið og veturinn 2019.

Þróuðu ríkin höfnuðu sem fyrr kröfum þróunarríkja um að fjárstuðningur við þróunarríki vegna loftslagsmála ætti meðal annars að fela í sér einskonar skaðabætur þróuðu ríkjanna vegna tjóns sem þegar hefði hlotist af loftslagsbreytingum. Áfram er gagnrýnt hvernig margt er opið þegar kemur að því hvernig fjárstuðningi við þróunarríki verði háttað undir Parísarsamkomulaginu. Hvert þróuðu ríkjanna ákveður sjálft fjárhæðir og getur talið með allskyns stuðning, þar á meðal viðskiptalán frá bönkum og sjóðum. Í Parísarsamkomulaginu er eins og fyrr segir gert ráð fyrir 100 milljörðum dollara á ári frá og með 2020. Einungis helmingi fjárins hefur þegar verið lofað.

Árið 2023 eiga þátttökuríki samkomulagsins að leggja sameiginlega mat á það, hvort fyrirliggjandi aðgerðir ríkja í loftslagsmálum hægi í raun á hlýnun Jarðar. Slíkt mat skal svo gera á fimm ára fresti eftir það. Það er hins vegar ekki gert ráð fyrir að dregnar verði ályktanir á vettvangi Parísarsamkomulagsins af þessu stöðumati eða gerðar tillögur um framhaldið, heldur verði það áfram alfarið komið undir þátttökuríkjunum hvernig þau bregðast við.

Alþjóðakerfið og stefna aðildarríkja Parísarsamkomulagsins

Líkt og vikuritið Economist benti á í kjölfar Katowice fundarins er markmið Parísarsamkomulagsins um að halda hlýnun innan við 2 gráður, hvað þá við 1,5 gráður, áfram fjarlægur möguleiki. Þær fyrirætlanir sem uppi séu meðal þátttökuríkjanna feli í sér að hlýnun verði að óbreyttu þrjár gráður á öldinni. Og Economist bætir við að reglubókin sem samþykkt var á Katowice fundinum feli ekki í sér undralyf  sem dragi úr hlýnuninni (The rule book is itself no nostrum for the planet´s man-made fever.) Eina mögulega lækningin sé falin í ákveðnari stefnu þátttökuríkjanna en nú er um að minnka losun gróðurhúsalofttegunda. Það geti reynst sársaukafullt eins og Macron Frakklandsforseti sé að komast að. Með þeirri tilvísun er átt við mótmæli og óeirðir í borgum í Frakklandi að undanförnu sem beinast ekki síst gegn hækkun eldsneytisskatta og sem kviknuðu reyndar þeirra vegna.

Í reglubókinni frá Katowice fundinum felst viðurkenning á því að skipting byrða milli ríkja og ríkjahópa af því að minnka losun er lykilatriði sem og samkeppnisstaða. Með bókinni náðist því áfangi og árangur en það gerðist vitanlega á forsendum alþjóðakerfisins og bókin sjálf er auðvitað afkvæmi kerfisins og valdið endanlega hjá ríkjunum þegar að framkvæmdinni kemur.

Eftir sem áður eru eru engin tæki eða ráð til þess á vettvangi Parísarsamkomulagsins og milliríkjanefndar Sameinuðu þjóðanna til að ákveða þær óhemju dýru aðgerðir sem til þyrfti svo ná mætti markmiðum samkomulagsins og til að framfylgja ákvörðunum tryggilega. Hvernig ætti að taka á þeim þungu efnahagslegu byrðum sem hlytust af verulegri minnkun á losun gróðurhúsalofttegunda er áfram í grunninn óleyst mál í alþjóðakerfi án yfirríkjavalds.

Þegar fram í sækir er því líklegt að mörg aðildarríki Parísarsamkomulagsins muni draga úr aðgerðum og fyrirætlunum um að minnka losun gróðurhúsalofttegunda, eða hætta við. Almenna áherslan verði á að gæta að samkeppnisstöðu, forðast álögur á almenning og fyrirtæki heima fyrir umfram það sem gert er annars staðar og umfram það sem takmarkaður árangur Parísarsamkomulagsins geti réttlætt.

Að öðru leyti – og að því gefnu að spár um hlýnun af mannavöldum gangi eftir -má búast við að reynt verði á vettvangi alþjóðakerfisins að stuðla að því að finna hagkvæmar leiðir til að aðlagast loftslagsbreytingunum. Einnig að reynt verði að finna leiðir til að minnka kostnað við að ná kolefnum úr andrúmsloftinu ásamt því að styðja við viðleitni til að gerbreyta orkubúskap heimsins.

Forsenda þess að samkomulag tókst á árinu 1987 um að verja ósonlagið var að til sögu kom nýtt efni sem nota mátti í stað ósoneyðandi efna. Áður gengu samningar erfiðlega einmitt vegna þess að talið var að lausn málsins yrði mjög dýr og óvissa uppi um hvernig kostnaður mundi skiptast og hvernig fylgjast mætti með því að öll ríki stæðu við sitt og tækju þátt í honum. Nýja efnið eyddi þessum alþjóðapólitísku hindrunum og greiðlega gekk að ná samkomulagi.