Ísland og umheimurinn 2020-2050 Þriðji hluti: Loftslagsmálin

Ágrip: Loftslagsmál hafa orðið fyrirferðarmikil á alþjóðavettvangi. Þá er átt við umræðu um þau og alþjóðlega starfsemi til að minnka losun gróðurhúsalofttegunda í heiminum í því skyni að draga úr hlýnun Jarðar af mannavöldum. Eftir meira en tveggja áratuga viðleitni er árangurinn hverfandi lítill en jafnframt væntingar uppi um að Parísarsamningurinn um loftslagsmál frá 2015 bæti úr því.

Íslensk stjórnvöld hafa í tengslum við Parísarsamninginn markað stefnu um að Ísland verði kolefnishlutlaust fyrir 2040. Ekki liggur fyrir áætlun um hvernig ná á markmiðinu né heldur mat á því hvað það kann að kosta samfélagið. Það á reyndar við í öðrum ríkjum þar sem sama markmið hefur verið sett. Kostnaður ríkissjóðs Íslands, einstaklinga og fyrirtækja vegna aðgerða í loftslagsmálum nemur þegar samtals nokkrum milljörðum á ári og á Ísland þó  – eins og langflest önnur ríki – langt í land með að ná settum markmiðum.  Á heimsvísu stendur jarðefnaeldsneyti – olía, kol og gas – undir um 80 prósentum af orkuframleiðslunni og ekki útlit fyrir að það breytist að ráði. Losun gróðurhúsalofttegunda eykst og væntingar milljarða manna í þróunarríkjum um bætt lífskjör krefjast mikillar orku sem að óbreyttu mun aðallega koma frá jarðefnaeldsneyti og valda mikilli losun. 

Loftslagsmálin hafa sérstakar hliðar miðað við önnur alþjóðamál. Ein snýr að mjög miklum kostnaði samfara því að minnka losun svo um muni, önnur að því að aðgerðir snerta náið lífskjör fólks og starfsemi samfélagsins. Enn ein hlið lýtur að ótta við hamfarahlýnun, sem svo er nefnd, og hefur orðið fyrirferðarmikil í umræðunni. Höfundur þessarar greinar hefur ekki forsendur til að fjalla um hamfarahlýnun, en nái kenningar um hana almennri pólitískri fótfestu kunna markmið Parisarsamningsins að rætast á næstu áratugum. Nái loftslagsmálin – með öðrum orðum – að breyta pólitískum forsendum í grundvallaratriðum; umbylta alþjóðapólitíkinni og gangverki alþjóðakerfisins. 

Enn bendir flest til annars og að áfram ríki óvissa um að takast megi að minnka svo notkun jarðefnaeldsneytis að markmiðum Parísarsamningsins verði náð. Svo kann að fara að mörg ríki, stór og smá, komist að þeirri niðurstöðu að kostnaðurinn yrði samfélaginu ofviða. Takist þannig ekki að skipta byrðum af aðgerðum í loftslagsmálum milli ríkja og ríkjahópa má búast við hörðum ágreiningi um þau á alþjóðavettvangi. Deilur sem lúta að milliríkjaviðskiptum eru þegar á uppsiglingu af því samkeppnistaða hefur raskast sakir þess að kröfur í loftslagsmálum er ólíkar eftir ríkjum. 

Það er því hugsanlegt að Ísland þurfi að taka afstöðu í viðskiptadeilum vegna samkeppnistöðu og loftslagsmála. Einnig þarf að gera ráð fyrir þeim möguleika að taka þurfi afstöðu til þess, komi í ljós eftir einhver ár og mikil úgjöld að losun minnki ekki í heiminum, hvort eigi að halda óbreyttri stefnu með sívaxandi kostnaði eða draga úr aðgerðum eða jafnvel hætta þeim. Að draga úr eða hætta gæti leitt til ágreinings við önnur ríki, einkum Evrópuríki sem Ísland á í nánu samstarfi við í loftslagsmálum. Fleiri ríki en Ísland stæðu auðvitað frammi fyrir slíkum kostum en það gæti lent þar fyrr en önnur sakir þess að svigrúm íslensks samfélags til að minnka losun svo um muni er þrengra en margra annarra. Af því að Íslendingar hafa þegar náð langt í að nýta hreina og endurnýjanlega orku eiga þeir færri mögulega kosti en margir aðrir til að minnka losun. Í því efni verða auðveldustu og hagkvæmustu kostirnir fyrst fyrir hendi en kostnaður eykst og svigrúm minnkar þegar fram í sækir. Um tíma naut Ísland sérstöðu og undanþágu í alþjóðlegu samstarfi um loftslagsmál aðallega í krafti þess hve hátt hlutfall slíkrar orku væri í þjóðarbúskapnum. Íslensk stjórnvöld gáfu þetta eftir 2009 með þeim rökum að sérstaðan þýddi að ekki þyrfti undanþágu í stað þess að sérstaðan gæfi tækifæri til að fá svigrúm, sem hafði verið stefnan. Ekki er unnt að útiloka að til þess komi að aftur þurfi að leggja megináherslu á sérstöðuna. 

Í fyrri hlutum þessarar greinar um Ísland og umheiminn 2020-50 hefur verið ríkur fókus á norðurslóðir og gjarnan horft fram um áratugi enda hæg og óviss sú þróun á svæðinu sem hugsanlega gæti haft mikil áhrif á samskiptin við umheiminn. Þótt eigi eftir að koma í ljós hverju fram vindur í loftslagsmálum almennt og um framkvæmd Parísarsamningsins sérstaklega, kunna þau til skemmri tíma litið að skipta meira máli í samskiptum við umheiminn en norðurslóðir og verða mjög krefjandi í utanríkismálunum.

Efnisyfirlit: Kostnaðurinn – Parísarsamningurinn – Samkeppnishæfni og milliríkjadeilur – Staða Íslands 

Kostnaðurinn
Í Parísarsamningnum frá 2015 um loftslagsmál felst markmið um að hlýnun Jarðar verði haldið undir 2 gráðum á öldinni, helst við 1,5 gráður. Milliríkjanefnd Sameinuðu þjóðanna um loftslagsmál telur nauðsynlegt að setja markið við lægri töluna. Það kallar að hennar mati á “skjótar, víðtækar og fordæmalausar breytingar á öllum hliðum samfélagsins” (“rapid, far-reaching and unprecedented changes in all aspects of society” – Summary for Policymakers of IPCC Special Report on Global Warming of 1.5°C approved by governments, IPCC, 8. október 2012.).

Losun gróðurhúsalofttegunda í heiminum er um 60% meiri nú en hún var 1990. Um 80% af framleiddri orku í heiminum stafa frá jarðefnaeldsneyti – kolum, olíu og jarðgasi. Þótt hlutfall vind- og sólarorku hafi aukist verulega þá er það enn lítið brot af heildinni og væri enn minna ef ekki væru veittir miklir opinberir styrkir vegna þessara orkugjafa. Að mati alþjóðaorkumálastofnunarinnar virðist að hlutfall jarðefnaeldsneytis í orkubúskap heimsins lækki ekki umtalsvert næstu áratugi. Eftirspurn í heiminum eftir orku stefni hinsvegar í að aukast um fjórðung á næstu tveimur áratugum og aukningunni verði aðallega mætt með jarðefnaeldsneyti. Jafnframt er talið að svo ná megi markmiðum Parísarsamningsins þurfi losun gróðurhúsalofttegunda að minnka um 5-8 prósent á ári. Það er enn ekki að fara að gerast og að óbreyttu stefnir í að hlýnun verði meira en þrjár gráður á öldinni en ekki 1,5-2 gráður. 

Mannkynið er háð jarðefnaeldsneyti vegna fjölmargra og ólíkra þarfa en einnig vegna væntinga milljarða manna um bætt lífskjör. Þær kalla á enn aukna notkun jarðefnaeldsneytis í heiminum með tilheyrandi aukinni losun gróðurhúsalofttegunda.  Og með bættum efnahag koma fram nýjar væntingar og orkufrekar þarfir, sem leiða til aukinnar raforkuframleiðslu, fjölgunar bifreiða, fjölgunar loftkælitækja og kæliskápa, til stóraukinnar byggingar steinsteyptra mannvirkja af margvíslegu tagi, til meiri kjötneyslu og þeirrar orkuþarfar sem henni fylgir, til meira farþega- og fraktflugs, til meiri vöruflutninga á sjó og landi og svo má lengi telja. 

Til marks um skýr tengsl loftslagsmála við gang hagkerfa er að losun gróðurhúsalofttegunda í heiminum minnkaði að talið er um 6 prósent á árinu 2020 vegna áhrifa kórónuveirufaraldursins og kreppunnar sem af honum leiddi. Losun minnkaði einnig í kjölfar fjármálakeppunnar 2008 en óx fljótlega aftur þegar hagvöxtur varð á ný. Það mun einnig gerast í kjölfar kórónuveirufaraldursins. 

Sakir þess að hlýnun Jarðar af mannavöldum stafar af notkun jarðefnaeldsneytis þarf að koma til umbreyting í orkumálum mannkynsins, nánar tiltekið bylting í notkun kjarnorku eða sólarorku. Einnig er fræðilegur möguleiki á að fanga megi með hagkvæmum hætti kolefni úr andrúmsloftinu. Þar til umbreyting verður í þessum efnum þarf að fást við hlýnun Jarðar með því að minnka notkun jarðefnaeldsneytis og þar með losun gróðurhúsalofttegunda; enda er það inntakið í aðgerðum ríkja heima fyrir og í viðleitni alþjóðasamfélagsins með Parísarsamningnum. Þessi eina tiltæka aðferð er mjög dýr.

Parísarsamningurinn
Forveri Parísarsamningsins var Kyoto-bókunin. Meðal veikleika hennar var að hún náði ekki til Kína eða annarra þróunarríkja, sem leiddi til þess að Bandaríkin voru frá upphafi ekki með í framkvæmd bókunarinnar og ýmis önnur ríki sögðu sig frá henni eins og fjallað hefur verið um á vefsíðunni (17. desember 2018, Alþjóðakerfið og aðgerðir í loftslagsmálum – Samingafundur í Póllandi og 28. maí 2018, Parísarsamkomulagið um loftslagsmál: áskorunin og alþjóðakerfið.) Meginástæðan var að bókunin næði ekki til þróunarríkja, þar á meðal Kína, og mundi því skaða samkeppnishæfni ríkjanna sem féllu undir hana og raska samkeppnisstöðu þeirra gagnvart hinum.

Kyoto bókunin kom því á endanum eingöngu til framkvæmda gagnvart litlum hópi ríkja sem losuðu afar lítið af gróðurhúsalofttegundum þegar litið var á heiminn allan. Það virðist óumdeilt að Kyoto bókunin hafi engu breytt fyrir loftslagið enda hefur losun gróðurhúsalofttegunda í heiminum aukist mikið frá því um bókunina var samið fyrir um aldarfjórðungi.

Á leiðtogafundi loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna í Kaupmannahöfn 2009 var án árangurs reynt að ná samkomulagi um að minnka losun og þannig að næði til þróunarríkja. Það tókst loksins með Parísarsamningnum 2015 en þá þannig að í honum felast ekki skuldbindingar um aðgerðir, einungis að ríki skuli stefna að því að minnka losun. Samningurinn kemur ekki í veg fyrir að fjölmenn rísandi efnahagsveldi eins og Kína og Indland auki heildarlosun fram til 2030 og ekkert er handfast um framhaldið hvað varðar þau eða önnur þróunarríki. Einu markmiðin sem Kína og Indland hafa sett sér er að nýta orku betur og minnka þannig losun fyrir hverja framleidda einingu eins og það er stundum kallað. Með vexti þjóðarframleiðslunnar eykst hinsvegar heildarlosun. Í Kína verður nú þegar til næstum þriðjungur allrar losunar í heiminum en hún er um fimmtíu milljarðar tonna á ári. Hlutur Indverja er 7 prósent og fer hækkandi. Í Bandaríkjunum verða til um 15 prósent af heildarlosuninni.

Á framhaldsfundi aðildarríkja Parísarsamningsins í Madrid í desember 2019 mistókst að ná samkomulagi um mikilvæg atriði sem lúta að framkvæmd hans. Umhverfisráðherra Íslands sagði við fréttamann að Madridfundurinn vekti

“…upp spurningar um hversu skilvirkt þetta kerfi er, þetta kerfi alþjóðasamninga. Þetta er ekki eini samningurinn á sviði umhverfismála þar sem þarf að ná samþykki allra til þess að ákvarðanir nái í gegn og það hefur verið umræða á alþjóðavettvangi og í fræðunum um það hvort að það eigi að breyta þessum samningum með þeim hætti að það þurfi einungis meirihluta eða aukinn meirihluta – tvo þriðju ríkja – til þess að geta komið ákvörðunum í gegn og ég persónulega er að mörgu leyti fylgjandi því að skoða slíkt í framtíðinni eða sem fyrst. En ég held að það sé ekki mikill stuðningur við það því allt snýst þetta líka um sjálfsákvörðunarrétt…ríkjanna …og hvaða áhrif [hann] hefur á [ákvarðanir] en þegar maður er að horfa á jafn stór mál og jafn alvarleg mál og loftslagsbreytingar þá í rauninni er það óásættanleg útkoma að við getum ekki náð niðurstöðu…” (“Vill að meirihlutinn fái að ráða í loftslagsmálum”,ruv.is, 17. desember 2019.)

Það var rétt hjá umhverfisráðherra að ákvörðunarréttur hinna fullvalda ríkja hefði mikil áhrif í þessu efni. Parísarsamningurinn er auðvitað afkvæmi alþjóðakerfisins og ber þau einkenni þess sem ráðherrann vísaði til í viðtalinu. Samningurinn er því almenn málamiðlun en einnig sérstök málamiðlun milli þróaðra ríkja og þróunarríkja. 

Það var líka rétt athugað hjá umhverfisráðherra að það væri ekki mikill stuðningur við að breyta alþjóðakerfinu. Næstum fjögur hundruð ár eru frá því að það varð til í núverandi mynd. Grunneining þess er hið fullvalda ríki. Engin fyrirætlan er uppi um að breyta því. Hvert og eitt ríki hefur þannig formlega neitunarvald á vettvangi Parísarsamningsins eins og annarra alþjóðasamninga. Ákvarðanir endurspegla því lægsta samnefnara eins og það er kallað. Þá er í samræmi við alþjóðakerfið ekkert yfirríkjavald sem annast framkvæmd Parísarsamningsins og engin viðurlög heldur en reyndar fylgir honum, sem fyrr sagði, engin skuldbinding önnur en að stefna að því að ná markmiðum hans. Það er undir hverju ríki komið hvernig það hyggst fara að því.

Samkeppnishæfni  og milliríkjadeilur 
Parísarsamningurinn er óhjákvæmilega veikburða tæki til að ná markmiði sem felur í sér „fordæmalausar breytingar“ á samfélögum ríkja heims. Þá er það svo að það að draga úr hlýnun Jarðar með því að minnka notkun á jarðefnaeldsneyti snýst meðal annars um fyrirbæri sem í hagfræði er kallað “sameiginleg gæði” (public/collective good). Þau fela í sér að aðgerðir gagnast öllum án tillits til framlags hvers og eins. Þau ríki sem ekkert legðu á sig, eða minna en önnur, til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda mundu samt njóta áhrifa aðgerða hinna á loftslag í heiminum. Ríki sem með þessum hætti mundi njóta árangurs af erfiði og fórnum annarra væri það sem kallað er “free rider”,  sem má þýða sem “sníkill”. 

Skylt þessu er annað lykilatriði en það er samkeppnishæfni ríkja og samkeppnistaða gagnvart öðrum ríkjum. Hún hefur raskast vegna loftslagsmála sem hefur þegar leitt til tillagna á alþjóðavettvangi um sérstök innflutningsgjöld á vörur frá ríkjum, sem ekki standi sig í loftslagsmálum.

Skipting byrða af aðgerðum á milli ríkja og ríkjahópa verður meðal lykilatriða varðandi framkvæmd Parísarsamningsins. Almennt munu ríki gæta þess að aðgerðir  og tilkostnaður heima fyrir verði í takt við stefnu og frammistöðu annarra ríkja. Með öðrum orðum að ekki sé verið að leggja skatta og aðrar álögur vegna loftslagsmála á fyrirtæki heima fyrir umfram það sem gert er annarsstaðar. 

Ástæða er til að ætla að líkur séu á því að eftir einhver ár og eigi síðar en upp úr 2030 – þegar skýrist nánar hvert stefnir í Kína, á Indlandi og fleiri fjölmennum þróunarríkjum og þa með hver stefnir á heimsvísu –  hafi sum samfélög tekið á sig mikinn kostnað vegna aðgerða í loftslagsmálum. Önnur hafi ekki séð sér fært að gera hið sama.

Ísland er í samfloti með ríkjum sem setja markið hærra en þekkist annarsstaðar í loftslagsmálum og stefna að kolefnishlutleysi innan næstu 20-30 ára. Þetta er hópur sem samanstendur af ríkjum á Evrópska efnahagssvæðinu (EES) það er ESB og EFTA-ríkjunum Íslandi, Liechtenstein og Noregi. 

Hugveita sem fylgist með frammistöðu ríkja í loftslagsmálum og virðist njóta trausts (climateactiontracker.org) telur að frammistaða evrópska hópsins sé – þrátt fyrir metnaðinn – “ófullnægjandi” (insufficient) með tilliti til markmiða Parísarsamningsins. Það þýðir að mati hugveitunnar að væri frammistaða allra ríkja heims hin sama og EES hópsins mundi hlýnun jarðar verða milli 2 og 3 gráður, ekki innan við 2, hvað þá ekki meiri en 1,5 gráður líkt og felst í Parísarsamningnum. EES ríkin hafa nú ákveðið að setja sér markmið til samræmis við hann og ætla að minnka losun um 55 prósent eða meira til ársins 2030 miðað við 1990 og stefna að kolefnishlutleysi í framhaldinu. 

Fyrrnefndur matsaðili telur samt sem áður að frammistaða hópsins sé “ófullnægjandi”; það þurfi að fara í 65 prósent. Því er enn aukinn kostnaður framundan hjá Evrópuríkjunum eigi að herða róðurinn. Þá er svo að eftir því sem á líður eykst kostnaður sakir þess að “ódýrustu” aðgerðirnar koma fyrst. Þannig nutu mörg ESB ríkin þess að við lok kalda stríðsins 1989 var mikið af mengandi starfsemi og mikið af “ódýrri” losun til staðar í fyrrum kommúnistaríkjum. Annað sem var að koma til sögu í Evrópu var stóraukin vinnsla á jarðgasi en notkun þess losar mun minna en orka frá kolum og olíu.

Hjá ESB er í meðförum tillaga frá framkvæmdastjórn sambandsins um að leggja kolefnisskatt á vörur sem fluttar eru á innri markaðinn frá ríkjum sem ekki standi sig í loftslagsmálum. Slíkur kolefnisskattur á landamærum er leið til að jafna samkeppnistöðu fyrirtækja, sem búa við meiri kostnað af völdum aðgerða í loftslagsmálum en keppinautar utan innri markaðarins gera. Aðallega er á þessu stigi horft til Kína og einkum til framleiðslu þar á áburði, sementi, stáli og áli. Í Bandaríkjunum mun einnig uppi þrýstingur af hálfu fyrirtækja og fyrirtækjasamtaka um að Bandaríkjastjórn taki upp álíka skatt og felst í tillögu framkvæmdastjórnar ESB. Biden stjórnin hefur það til skoðunar.

Þótt Ísland sé ekki aðili að tollabandalagi ESB virðist koma til álita að það verði aðili að kolefnisskattinum af því það er þáttakandi á grundvelli EES samningsins í viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir (“Political Assessment of Possible Reactions of EU Main Trading Partners to EU Border Carbon Measures”, bls. 8 – birt í Four briefings on Trade-related Aspects of Carbon Border Adjustment Mechanisms, European Parliament, apríl 2020.)

Viðbrögð Kínverja við tillögunni í ESB hafa auðvitað verið neikvæð. Það á einnig við um viðbrögð Rússlandsstjórnar, Úkrænu og fleiri ríkja sem telja réttilega að sér vegið með tillögunni.

Af sama meiði og kolefnisskattur á innflutning er skilyrði sem bresk stjórnvöld hafa sett við stefnu um kolefnishlutleysi landsins. Skilyrðið er að bresk fyrirtæki verði ekki fyrir “óréttlátri samkeppni” af því keppinautar búi ekki við þær kvaðir og útgjöld vegna loftslagsmála sem þau bresku geri. Stefnan í loftslagsmálum verður endurskoðuð reglulega með tilliti til þessa og því hugsanlegt að Bretar leggi á kolefnisskatt.

Gjarnan er haldið fram að svo minnka megi losun gróðurhúsalofttegunda í heiminum þannig að um muni og jafnframt koma í veg fyrir að samkeppnistaða raskist þurfi að verðleggja losun í þeim tilgangi að notkun jarðefnaeldsneytis verði mun dýrari en nú er. Verðleggja verði losun – það er kolefnið – þannig að “rétt verð” myndist, sem endurspegli afleiðingar sem notkun jarðefnaeldsneytis hafi í för með sér fyrir loftslagið. “Rétt verð” fyrir kolefni, sem leiða mundi endanlega til mikillar verðhækkunar á jarðefnaeldsneyti, mundi hvetja til bæði breyttrar hegðunar og nauðsynlegra aðgerða til að draga úr losun og til þess að meira fjármagn rataði til rannsókna og þróunar nýrra orkugjafa.

Meðal þeirra mörgu sem leggja áherslu á að eina leiðin til árangurs í loftslagsmálunum liggi um “rétt verð” fyrir notkun jarðefnaeldsneytis – með markaðslögmálum eða skattlagningu – er bandaríski hagfræðiprófessorinn William Nordhaus. Hann fékk Nóbelsverðlaunin í hagvísindum á árinu 2018 fyrir líkan sem lýsti samspili hagvísinda og umhverfismála. 

Nordhaus heldur fram að ríki sem raunverulega vilji að árangur náist í baráttu gegn loftslagsbreytingum af mannavöldum þurfi að mynda hóp eða “klúbb” um að hækka sameiginlega verð á kolefni en ekki bíða eftir öðrum ríkjum heimsins. Hann bendir á að tvennt skipti mestu máli svo þessi leið skili árangri.  Annars vegar að samið verði um eitt alþjóðlegt lágmarksverð fyrir kolefni, sem endurspegli kostnaðinn af því fyrir umhverfið að nota jarðefnaeldsneyti og leiði til hærra eldsneytisverð sem honum nemur. Hins vegar verði beitt viðurlögum gegn ríkjum sem ekki vilji slást í hópinn og taka upp verðið. Einfaldast og skilvirkast verði að leggja innflutningsskatt á vörur frá þeim ríkjum. Án viðurlaga yrði þessi aðferð gagnslaus eins og Kýotó bókunin og Parísarsamningurinn, segir Nordhaus. Ef kostnaðurinn af því að neita að ganga í klúbbinn væri hins vegar nógu hár, þá yrði til nægur hvati fyrir flest ríki að slást í hópinn. 

Tillaga Nordhaus undirstrikar mikilvægi samkeppnistöðu þegar kemur að aðgerðum i loftslagsmálum og hvernig samkeppnismál leiða til vanda fyrir Parísarsamninginn. Tillagan felur hins vegar í sér skiptingu byrða af aðgerðum í loftslagsmálum sem þróunarríki munu trauðla sættast á. Aðallega felur þessi leið í sér verðhækkun á orku frá jarðefnaeldsneyti, sem yrði flestum samfélögum þungbær og mörgum óbærileg. 

Nordhaus varpar ljósi á þann lykilvanda loftslagsmála sem birtist í röskun á samkeppnistöðu og veldur þegar deilum á alþjóðavettvangi. Komi einnig í ljós að losun gróðurhúsalofttegunda eykst jafnt og þétt í heiminum má búast við frekari ágreiningi á alþjóðavettvangi vegna aðgerða í loftslagsmálum. Ennfremur að ríki byrji að draga úr aðgerðum eða hætti við þær.

Staða Íslands
Ísland er ásamt Noregi aðili að loftslagsstefnu ESB-ríkjanna. Markmið hennar er 55% sam­dráttur í losun gróð­ur­húsa­loft­teg­unda til ársins 2030 miðað við losun 1990. Ennfremur er markmiðið að ESB nái kolefnishlutleysi fyrir 2050, en markmið Íslands en að ná því fyrir 2040.

Gjöld á íslenskan almenning og fyrirtæki (þar á meðal losunarheimildir sem flugfélög og stóriðjufyrirtæki kaupa árlega) vegna aðgerða í loftslagsmálum nema þegar nokkrum milljörðum króna á ári. Í aðgerðaáætlun stjórnvalda kemur fram að gert er ráð fyrir að ríkissjóður verji langt í 50 milljörðum til málaflokssins á næstu fimm árum. Þá er beðið eftir uppgjöri vegna Kyoto bókunarinnar og kaupa á losunarheimildum hennar vegna. Af því að Ísland stendur ekki við skuldbindingar í bókuninni þarf ríkissjóður að kaupa losunarheimildir fyrir því sem upp á vantar. Hugsanlegur kostnaður virðist mjög á reiki, frá nokkur hundruð milljónum króna til nokkurra milljarða.

Landvernd og Náttúruverndarsamtök Íslands benda á að markmiðið um kolefnishlutlaust Ísland fyrir 2040 hafi ekki verið “verðlagt”. Einnig sé nauðsynlegt að sett verði lög um kolefn­is­hlut­leysi árið 2040, hug­takið skil­greint og áætlun mótuð til árs­ins 2040. Ennfremur gagnrýna þessir aðilar aðgerðaáætlun stjórnvalda fyrir að í hana vanti aðgerðir sem séu fjárhagslega  íþyngjandi eins og sagt er. Meðal annars er bent á að kolefnisgjaldið sé of lágt en hátt gjald þurfi svo nauðsynlegur árangur náist. Samtökin gera ekki tillögu um hve hátt gjaldið ætti að vera.

Sumar aðgerðir eiga rétt á sér óháð loftslagsmálum. Það á við rafvæðingu einkabíla með hreinni orku en Íslendingar eiga þann kost ólíkt öðrum þjóðum þar sem rafbílavæðing byggir yfirleitt á rafmagni framleiddu með jarðefnaeldsneyti. Reyndar kallar rafbílavæðingin allsstaðar á ríkisstyrki því gjöld eru felld niður til að gera fólki kleift að kaupa rafbíla. Án styrkjanna tækist rafbílavæðingin ekki því enn sem komið er að minnsta kosti eru rafbílar mun dýrari en þeir sem ganga fyrir bensíni eða dísilolíu. Annar kostnaður íslenska ríkisins lýtur að því að skatttekjur þess af olíu og bensíni rýrna auðvitað. Aðgerðirnar eiga að mestu við einkabíla, því orkuskipti í stórum rútubílum og vöruflutningabílum eru ekki handan við hornið – langt í frá að því er virðist – þótt dregið hafi úr losun frá þessum ökutækjum vegna sparneytnari véla og gæti orðið framhald á því. 

Hins vegar er losun frá bílum – öllum bílum – lítill hluti af losun á Íslandi. Þótt sjávarútvegur, landbúnaður og iðnaður losi verulegt magn stendur eftir að meirihluti heildarlosunar á landinu er frá landnotkun og ljóst sýnist að kolefnisbinding þyrfti að verða hryggjarstykki í aðgerðum sem næðu á endanum að skila kolefnishlutleysi. Það er hins vegar vandkvæðum bundið að mæla og meta árangur af kolefnisbindingu og fá hana viðurkennda þegar kemur að Parísarsamningnum. Sama á við um endurheimt votlendis sem er langstærsti eini losunarvaldurinn á landinu. 

Aðgerðir sem varða landnotkun skila sér þannig með takmarkaðri hætti en árangur af öðrum aðgerðum, svo sem orkuskipti í bílaflotanum,  þegar kemur að því að meta losun í heild og hvar Ísland stendur miðað við yfirlýst markmið. Unnið er að því að bæta aðferðir við að meta árangur af kolefnisbindingu og fá sem mest metið af henni upp í markmiðin. 

Í umsögn Náttúrverndarsamtaka Íslands um aðgerðaáætlun í loftslagsmálum frá sumrinu 2020 segir: “Losun frá landi virðist vera eitt stórt spurningamerki. Nauðsynlegt er að fullnægjandi þekking liggi fyrir. Ekki bara vegna skuldbindinga Íslands heldur til að unnt verði að meta hvort meginmarkmið stjórnvalda um kolefnishlutleysi árið 2040 sé raunhæft.” (Kröfur Náttúrverndarsamtaka Íslands, 1. október 2020, umsögn í Samráðsgátt – island.is) Hér er á ferð sérstakur stór óvissuþáttur varðandi kostnað Íslands vegna þess að væntanlega þyrfti að kaupa losunarheimildir komi í ljós að kolefnisbinding og endurheimt votlendis dugi ekki til að kolefnishlutleysi náist. 

—-

Hugsanlegt er að í ljós komi að eftir mikil útgjöld íslensks samfélags verði losun gróðurhúsalofttegunda umfram markmið í loftslagsmálum í grunninn óleystur vandi bæði á heimsvísu og á Íslandi; og enn meiri kostnaður framundan í íslensku samfélagi eigi að standa við markmið um kolefnishlutleysi 2040, þar á meðal mikil kaup á losunarheimildum á alþjóðlegum markaði. Jafnframt kynni að hafa komið fram að mörg önnur ríki hefðu lagt mun minna á sig en Ísland í viðleitni til að minnka losun.

Ísland gæti því – ásamt mörgum öðrum ríkjum – átt eftir að standa frammi fyrir erfiðum valkostum í loftslagsmálum. Einn kostur gæti orðið sá að halda áfram að minnka losun með ærnum og sívaxandi tilkostnaði en þótt ýmis önnur ríki gerðu það ekki, eða ekki í sama mæli, þar á meðal þau þar sem mest væri losað af gróðurhúsalofttegundum. Annar kostur væri að draga verulega úr aðgerðum og lenda af þeim sökum hugsanlega upp á kant við önnur ríki, þar á meðal Evrópuríki sem Ísland er í samfloti með, drægju þau ekki úr aðgerðum eða færu hægar í því efni en Ísland.

Mikil og almennt þekkt sérstaða Íslands í orkumálum gæti ef nauðsyn krefði gefið færi á að forðast aukinn kostnað og komast hjá ágreiningi við önnur ríki. Í fyrsta lagi má hnykkja á sérstöðunni með því að hampa því að hlutfall hreinnar endurnýjanlegar orku er yfir 70 prósent í íslenskum þjóðarbúskap sem er með því hæsta sem þekkist í heiminum. Þótt losun sé þrátt fyrir það hlutfallslega mikil á mann gildir allt öðru máli þegar kemur að losun miðað við framleiðslu. Á þeim mælikvarða eru Íslendingar framarlega. Enn ein rök eru að stóriðja sem ekki væri stunduð á Íslandi yrði það annarsstaðar og þá knúin jarðefnaeldsneyti.

Ísland varð aðili að Kyoto bókuninni af því “íslenska ákvæðið” svonefnda náðist fram. Það var skilyrði þess að Ísland gæti orðið aðili og jafnframt hrint í framkvæmd áætlunum um að virkja fallvötn og um aukna álframleiðslu. Samkvæmt ávkæðinu var losun frá nýjum álverum undanþegin í bókuninni enda væri notuð hrein, endurnýjanleg orka. Að auki var hnykkt enn frekar á sérstöðu Íslands með því að tekið var tilliti til hlutfallslega mikils efnahagslegs vægis álvera og virkjanaframkvæmda vegna smæðar hagkerfisins. Lykillinn að því að ákvæðið náði í gegn fólst þó í því hve stór hlutur endurnýjanlegrar orku væri í þjóðarbúskapnum. 

Íslensk stjórnvöld gáfu síðar eftir “íslenska ákvæðið” á árinu 2009 með þessari skýringu umhverfisráðherra á alþingi: “Takist ekki að finna viðunandi lausn með Evrópusambandinu (varðandi áframhaldandi þátttöku Íslands í Kyoto bókuninni og aðild að viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir) hafa íslensk stjórnvöld því haldið þeim möguleika opnum…að framlengja íslenska ákvæðið óbreytt. Slíkt væri slæmur kostur að mínu mati því að það er vont að þurfa að byggja á undanþágum í alþjóðlegu kerfi, sérstaklega fyrir ríki sem hefur alla burði til að vera fyrirmyndarríki í loftslagsmálum.”(Íslenska undanþáguákvæðiðalthingi.is 16. júní 2009.) 

Það má líka færa rök fyrir því að vegna sérstöðu í orkumálum eigi Ísland erfiðara um vik í loftslagsmálum en önnur ríki. Afar mikilvægt atriði í því efni er að Íslendingar hafa fyrir áratugum náð svo langt sem raun ber vitni í að nýta hreina og endurnýjanlega orku. Það veldur því að það eru færri “ódýrir” og “auðveldir” kostir eftir til að minnka losun en hjá mörgum öðrum ríkjum, sem enn eiga þess kost að minnka notkun jarðefnaeldsneytis; þar á meðal notkun kola sem og að auka notkun jarðgass sem losar minna en kol og olía. Þar með er auðvitað og alls ekki haldið fram að önnur ríki eigi “ódýra” og “auðvelda” kosti til að minnka losun í þeim mæli sem felst í Parísarsamningum. 

Með stefnumótuninni 2009 varð niðurstaðan sú að vegna sérstöðunnar þyrfti ekki undanþágu í stað þess, eins og áður var talið, að sérstaðan veitti tækifæri til að réttlæta undanþágu. Til þess gæti komið að hverfa verði frá stefnunni sem mótuð var 2009. Hvort það kann að reynast óhjákvæmilegt skýrist ekki fyrr en nánar kemur í ljós hvernig loftslagsmálum vindur fram almennt og varðandi framkvæmd Parísarsamningsins sérstaklega. Enn er of snemmt að slá einhverju föstu en rétt að gera ráð fyrir þeim möguleika  – eins og reynt hefur verið að færa rök fyrir í greininni – að loftslagsmálin verði mjög krefjandi í samskiptum Íslands við umheiminn á næstu áratugum.

Greinin tengist eftirfarandi fyrri greinum á vefsíðunni: 

Alþjóðakerfið og aðgerðir í loftslagsmálum – Samingafundur í Póllandi  https://albert-jonsson.com/2018/12/17/althjodakerfid-og-adgerdir-i-loftslagsmalum-samingafundur-i-pollandi/

Parísarsamkomulagið um loftslagsmál: áskorunin og alþjóðakerfið  https://albert-jonsson.com/2018/05/28/parisarsamkomulagid-um-loftslagsmal-askorunin-og-althjodakerfid/

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google photo

You are commenting using your Google account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

Connecting to %s