Í aðgerðaáætlun íslenskra stjórnvalda í loftslagsmálum frá september 2018 eru markmið, sem hljóta að teljast almennt til ábata fyrir samfélagið. Þá er einkum átt við orkuskipti í samgöngum yfir í rafbíla, sem ganga fyrir hreinni, endurnýjanlegri innlendri orku, en einnig endurheimt votlendis, skógrækt, stöðvun jarðvegseyðingar og landgræðslu.  Að öðru leyti leiða aðgerðir í loftslagsmálum til kostnaðar fyrir íslenskt samfélag. Hann hleypur þegar á milljörðum króna á ári og stefnir að óbreyttu í miklu stærri fjárhæðir.

Mikill kostnaður hlytist af því fyrir heimsbyggðina að að minnka verulega losun gróðurhúsalofttegunda. Það sést meðal annars og ekki síst af því að um 80 prósent af orkubúskap mannkyns byggir á jarðefnaeldsneyti og losun gróðurhúsalofttegunda fer enn vaxandi. Þótt framfarir hafi orðið við nýtingu á sólarorku og vindorku standa þessir orkugjafar einungis undir um örfáum prósentum af orkunotkun í heiminum. Þáttur rafbíla í samgöngum er enn smávægilegur auk þess að rafmagnið til þeirra kemur í langflestum tilvikum frá orkuverum sem nota jarðefnaeldsneyti. Aðalatriði er að vöxtur heimsframleiðslunnar er mun meiri en sem nemur áhrifum af aukinni notkun hreinna endurnýjanlegra orkugjafa.

Á þessari vefsíðu var í maí síðastliðnum fjallað um loftslagsmál, en einkum Parísarsamkomulagið frá 2015, í pistli sem hét Parísarsamkomulagið um loftslagsmál: áskorunin og alþjóðakerfið. Um vísindalegar forsendur loftslagsbreytinga af mannavöldum og spár í því efni ræði ég ekki því mig skortir þekkingu til þess. Niðurstaðan um áhrif alþjóðakerfisins var hins vegar sú að það gæti ekki tekið á máli sem hefði í för með sér svo gífurlegan kostnað sem fælist í verulegri minnkun á losun gróðurhúsalofttegunda. 

Í október síðastliðnum sendi milliríkjanefnd Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar frá sér skýrslu. Þar kemur fram nefndin telur að herða verði róðurinn gegn loftslagsbreytingum af manna völdum með aðgerðum sem kalli á „fordæmalausar breytingar“ á samfélögum ríkja heims.

Á samningafundi þátttökuríkja Parísarsamkomulagsins í Póllandi tókst hinn 15. desember síðastliðinn að semja um áfanga sem varðar framkvæmd þess. Það var í sjálfu sér mikilvægt skref í því alþjóðlega ferli sem samkomulagið setti af stað en breytir engum lykilforsendum um vanmátt alþjóðakerfisins þegar kemur að loftslagsmálunum.

Hér verður einkum velt upp spurningunni um hve líklegt sé að ríki leggi þann kostnað á einstaklinga og fyrirtæki sem er nauðsynlegur ef reyna á að ná markmiðum Parísarsamkomulagsins. Það er ólíklegt í ljósi þess að ekki verður unnt að ná fram svo rótttækum ákvörðunum á alþjóðavettvangi sem til þyrfti og skipta tryggilega milli ríkja og ríkjahópa þeim þungu efnahagslegu byrðum sem aðgerðir mundu leiða til. Í þessu birtist í hnotskurn hinn alþjóðapólitíski vandi loftslagsmálanna.

Kostnaðurinn við að ná markmiðum Parísarsamkomulagsins yrði svo mikill að það þyrfti yfirríkjavald til að ná fram nauðsynlegum alþjóðlegum ákvörðunum og til að framfylgja þeim. Það þyrfti að afnema fullveldisrétt ríkja. Umturna alþjóðakerfinu þannig að niðurstaða samningaviðræðna lyti vilja meirihluta ríkja heims, en ekki lægsta samnefnara ólíkra hagsmuna þeirra eins og nú er almenn regla. Framkvæmdin lyti yfirríkjavaldi – til að sinna trúverðugu eftirliti með frammistöðu ríkja og til að beita viðurlögum gerðist þess þörf.  Ekkert af þessu er í bígerð í alþjóðakerfinu, reyndar hvergi til umræðu á þeim vettvangi. 

Parísarsamkomulagið, sem er vitanlega afkvæmi alþjóðakerfisins, leysir því trauðla loftslagsvandann. Efti því sem annmarkar þess koma skýrar fram eru miklar líkur á að þátttökuríki samkomulagsins muni draga úr aðgerðum og fyrirætlunum um minnkun á losun gróðurhúsalofttegunda. Þess í stað verði fremur reynt í alþjóðakerfinu – gangi spár um hlýnun Jarðar eftir – að finna hagkvæmar leiðir til að taka á orðnum hlut og aðlagast hlýnuninni. Jafnframt verði reynt á alþjóðavettvangi að styðja þannig við þróun tækni og vísinda að takast megi að umbreyta orkubúskap heimsins. Yrði hrein orka almennt samkeppnisfær við jarðefnaeldsneyti, mundi skipta miklu minna máli en áður hvernig kostnaður af aðgerðum í loftslagsmálum skiptist skiptist milli ríkja í alþjóðakerfinu. Endanlega hyrfi sá vandi því allir fengju hvata til að nýta hreinu orkugjafana og njóta ávinningsins af þeim. 

——— 

Í aðgerðaáætlun íslenskra stjórnvalda í loftslagsmálum frá 10. septemer 2018 kemur fram að „tvö verkefni séu mikilvægust á leið Íslands að kolefnishlutleysi og eru þau sett í öndvegi í þessari áætlun. Annað snýr að orkuskiptum, þ.e. að hætta notkun jarðefnaeldsneytis í samgöngum og á öðrum sviðum, en nýta í staðinn orku sem losar ekki gróðurhúsalofttegundir. Algjör útfösun jarðefnaeldsneytis er markmiðið, en spurning hvenær hægt er að ná því. Raunhæft er að stefna að því að draga merkjanlega úr notkun jarðefnaeldsneytis frá því sem nú er til 2030 og að hætta notkun þess nær alfarið fyrir miðja þessa öld.

Hitt verkefnið snýr að bættri landnotkun, þar sem dregið verður úr losun, s.s. frá framræstu votlendi, og binding kolefnis úr andrúmslofti aukin, s.s. með skógrækt og landgræðslu. Átak á þessu sviði fellur vel að öðrum markmiðum um náttúruvernd, styrkingu byggða og uppbyggingu auðlinda til atvinnusköpunar. Kolefnishlutleysi verður ekki náð nema með stóraukinni kolefnisbindingu í gróðri og jarðvegi og minni losun frá landnotkun. Þetta fer vel saman við rúmlega aldargamla opinbera viðleitni við að snúa við jarðvegseyðingu, græða upp auðnir og illa farið land og rækta skóg.

Ef vel tekst til með þessa tvo þætti er líklegt að Ísland geti náð yfirlýstum markmiðum sínum

Útfösun jarðefnaeldsneytis hlýtur að verða veigamesti þátturinn við að ná markmiðum Parísarsamningsins fyrir 2030. Hún er þar að auki jákvæð frá öðrum sjónarmiðum, þar sem endurnýjanleg innlend orka kemur í stað mengandi innfluttra orkugjafa og heilsuspillandi mengun minnkar.“

Stefna stjórnvalda er því róttæk en jafnframt er mjög langt í land. Í skýrslu umhverfisstofnunar fyrir 2017 segir: „Ef ekki dreg­ur veru­lega úr los­un gróður­húsaloft­teg­unda á Íslandi mun los­un Íslands á tíma­bil­inu [fram til 2020] verða langt um­fram út­hlutaðar heim­ild­ir og mun Ísland þurfa að upp­fylla skuld­bind­ing­ar sín­ar með því að kaupa heim­ild­ir.“

Hér er átt við svonefnda Kyoto bókun en samkvæmt henni á Ísland að hafa á árinu 2020 minnkað losun gróðurhúsalofttegunda um 20% frá því sem var 1990. Kostnaður af kaupum á losunarheimildum vegna Kyoto bókunarinnar gæti numið milljörðum króna. Forstjóri Umhverfisstofnunar sagði á umhverfisþingi í október 2017 að líklegt væri að kaupa þyrfti 3.6 milljónir tonna af koldíoxíðígildum. Það eru um það bil 10 milljarðar króna miðað við upplýsingar á alnetinu um verð á markaði fyrir tonnið.

Parísarsamkomulagið tekur við af Kyoto bókuninni eftir 2020. Hvað bæði það og bókunina varðar er Ísland í hópi með ESB ásamt EFTA ríkjunum Noregi og Liechtenstein. Hópurinn nær þannig til ríkjanna  á evrópska efnahagssvæðinu, og markmið hans er að á árinu 2030 hafi heildarlosun þeirra minnkað um 40 prósent miðað við 1990 og að um 2040 nái hópurinn kolefnishlutleysi. Það þýðir að losun,  sem berst út í andrúmsloftið frá tilteknum athöfnum og starfsemi, verði jöfnuð með aðgerðum sem vega gegn henni.

Með þátttöku í EES hópnum er Ísland aðili að evrópsku viðskiptakerfi með losunarheimildir. Í tilfelli Íslands er losun sem fellur undir kerfið einkum frá stóriðju, flugrekstri og fiskimjölsframleiðslu. Fyrirtæki í þessum greinum fá úthlutað losunarheimildum upp að ákveðnu marki en þurfa að kaupa þær heimildir sem upp á vantar fyrir starfsemi þeirra. Verði önnur losun en sú sem fellur undir viðskiptakerfið meiri en leyfilegt er samkvæmt markmiðinu um 40 prósenta minnkun 2030 þarf ríkissjóður að kaupa heimildir.

Að óbreyttu stefnir í kostnað þessa vegna fyrir íslenskt samfélag upp á marga milljarða fram til 2030, jafnvel upp undir 300 milljarða að sagt er. (“Ellefu ár til að draga verulega úr losun”, Kveikur, RÚV, 6. nóvember 2018.

ESB á langt í land með að ná markmiðinu um 40 prósenta minnkun á árinu 2030 og það þótt gífurlegar fjárhæðir hafi verið lagðar til mála á undanförnum árum, ekki síst með opinberum styrkjum við hreina og endurnýjanlega orkugjafa. Enn þarf að gefa stórlega í að öllu leyti, setja frekari álögur á einstaklinga og fyrirtæki og verja miklu meira fé til styrkja við hreina og endurnýjanlega orku, ef ætlunin er að ná settu markmiði. Hve mikið þarf til sést af því að  hitastig á Jörðinni mundi hækka um 2-3 gráður á öldinni ef frammistaða annarra ríkja í heiminum væri sambærileg við það sem er að óbreyttu hjá ESB. (Climate Action Tracker:EU og The European Union, Climate Transparency. )

ESB er ekki að standa sig verr en aðrir, þvert á móti. Ekkert af tuttugu stærstu hagkerfum heims (þ.e. G20 hópurinn) er enn sem komið er á leið til að ná markmiðum Parísarsamkomulagsins – og munar yfirleitt miklu.

ESB er hins vegar dæmi um hversu örðugt er að fást við loftslagsmálin þrátt fyrir gífurlegan tilkostnað og þrátt fyrir mikið sérstakt forskot sambandsins. Það stafaði í fyrsta lagi af hruni kommúnismans um 1990. Þeir atburðir leiddu til mikillar minnkunar á losun þegar mjög mengandi og óhagkvæmri starfsemi var sjálfkrafa hætt í stórum stíl í fyrrum kommúnistaríkjum, sem urðu aðilar að ESB.  Í öðru lagi dró umtalsvert úr losun í ESB á þessum tíma vegna aukinnar notkunar á jarðgasi í stað kola. Loks hafði fjármálakreppan í heiminum 2008 þau áhrif að losun minnkaði verulega í kjölfarið vegna efnhagslegs samdráttar árin á eftir. Þegar betur fór að ganga aftur í efnahagslífinu jókst losun.

Í fjármálaáætlun íslenska ríkisins fyrir 2019-2023 liggur fyrir að um 6,8 milljörðum króna verði varið til aðgerða í loftslagsmálum á því tímabili. Þessum fjármunum verður varið aðallega til að greiða fyrir vinnu við að móta og innleiða aðgerðaráætlun í loftslagsmálum fyrir Ísland til ársins 2030, til að endurheima votlendi og  til að auka bindingu kolefnis í jarðvegi og gróðri.  Einnig verður fjármagn lagt í verkefni tengd nýsköpun, rannsóknum, fræðslu og vitundarvakningu.

Beinn kostnaður einstaklinga og fyrirtækja á Íslandi vegna loftslagsmála hleypur nú þegar á milljörðum á ári vegna kolefnisgjalds á bensín og olíu, þess að flugfélög þurfa að kaupa heimildir til að losa gróðurhúsalofttegundir sem verða til með starfsemi þeirra á evrópska efnahagssvæðinu og loks vegna þess að álverin verða að kaupa losunarheimildir.

Hryggjarstykkið í grænum sköttum á Íslandi er kolefnisgjald á olíu og bensín, sem á að skila 6 milljörðum í ríkissjóð á árinu 2019. Við bætist samfélagskostnaður sem felst í því að þessi skattur eykur flutningskostnað vara og hækkar vísitölu neysluverðs sem leiðir til þess að verðtryggðar skuldir hækka sem því nemur.

Yfirlýst markmið með kolefnisgjaldinu er að hafa áhrif á hegðun fólks þannig að samfélagið noti minna af olíu og bensíni og losun minnki í kjölfarið.  Það er þó reyndin þar sem kolefnisskattur hefur verið lagður á að hann hefur haft hverfandi eða engin áhrif á losun og engar líkur á að öðru máli gildi á Íslandi fremur en annarsstaðr.  Af því eldsneytisskattar hér á landi eru þegar mjög háir og lítri af bensíni og olíu kostar vel yfir 200 krónur er ástæða til að efast um að nokkrar krónur í ofanálag breyti hegðun Íslendinga svo neinu nemi. Til þess þyrfti miklu hærra kolefnisgjald og mun meiri hækkun á verði olíu og bensíns en nú er stefnt að.  Enda segir beinlínis í aðgerðaáætluninni (bls. 22) að kolefnisgjaldið hafi einungis “óbein áhrif”, sé “hvati til að draga úr losun, en dregur ekki sjálkrafa úr henni.” Reyndar má efast um jafnvel óbeinu áhrifin vegna þess hve kolefnisgjaldið er hlutfallslega lágt.

Algengur þráður í gagnrýni á hvernig staðið er að loftslagsmálum í heiminum er að ekki sé verið að verðleggja rétt losun með kolefnisgjaldi eða kolefnisskatti (carbon tax) eins og það er yfirleitt kallað.  Svo lengi sem jarðefnaeldsneyti sé ódýrasti orkugjafinn breytist fátt. Verð á markaði fyrir losunarheimildir hefur mest náð örfáum tugum dollara fyrir tonn af losun og samskonar tölur eru uppi á teningnum þar sem kolefnisskattur er hæstur. Rannóknir hafa verið gerðar sem benda til að hann þyrfti að nema jafnvirði margra hundraða dollara á tonnið til að knýja fram verulega minnkun á notkun jarðefnaeldsneytis.

Til marks um hve hækkun á eldsneyti getur verið pólitískt eldfim eru óeirðir og fjöldamótmæli í Frakklandi á undanförnum vikum gegn tiltölulega lítilli hækkun skatta á dísilolíu og fyrirhugaðri hækkun á bensínskatti. Mótmælin leiddu til þess að stjórnvöld neyddust til að hætta við skattahækkunina. Þannig sigruðu bifreiðaeigendur í þessu máli en umhverfisstefna stjórnvalda tapaði.

Rafbílar geta reynst hagkvæmir á Íslandi af því rafmagnið er hreint og tiltölulega ódýrt. Kostnaður samfélagsins vegna rafbíla er hins vegar talsverður af því ívilnun til rafbílaeigenda er veruleg í gegnum ríkisstyrki, það er niðurfellingu gjalda sem greidd eru af bensín  og dísilbílum. Einnig greiða eigendur rafbíla ekki skatta til að standa undir vegagerð líkt og aðrir bíleigendur verða að gera gegnum eldsneytisverð. Þrátt fyrir mikla opinbera aðstoð eru rafbílar þó enn aðeins brot af bílaflota landsmanna.

Á heimsvísu eru rafbílar enn afar fáir. Til dæmis er innan við hálft prósent nýrra bíla í Bandaríkjunum á hverju ári rafbílar. Mest átak á þessu sviði hefur verið gert í Kína og árangurinn birtist í því að árlega eru nú fimm prósent nýrra bíla rafbílar (þ.e. ýmist tvinnbílar (hybrid) eða alveg rafknúnir). Þetta er þó að því er virðist fremur til að spara innflutta olíu en til þess beinlínis að taka þátt í að draga úr hlýnun Jarðar. Orkan fyrir rafbílana er aðallega framleidd með innlendum kolum. Áhrif ört fjölgandi rafbíla í Kína á hlýnun Jarðar eru því hverfandi þótt þeir mengi auvitað minna en venjulegir bílar. Önnur ástæða fyrir áherslu stjórnvalda í Kína á rafbíla er einmitt grafalvarlegur mengunarvandi í kínverskum borgum.

Kostnaður vegna rafbílavæðingar í Kína virðist gífurlegur. Talið er að á undanförnum tíu árum hafi ríki og sveitarfélög varið jafnvirði um 60 milljarða dollara til rafbílavæðingar, aðallega í formi opinberra styrkja við kaupendur bílanna. Stuðningur ríkisins er talinn nema um 40% af andvirði nýrra rafbíla.

Loks hefur miklum opinberum styrkjum verið veitt árum saman til vind og sólarorku víða um heim. Þótt það hafi leitt til tækniframfara og mjög aukinnar notkunar frá því sem var standa þessir orkugjafar einungis undir broti af orkunotkun í heiminum.

Það hefur löngum legið fyrir að samfélagslegur kostnaður af því að minnka verulega losun gróðurhúsalofttegunda yrði gífurlegur. Þá er ljóst að minnkunin yrði ódýrust framan af. Kostnaðurinn mundi hækka jafnt og þétt þegar á liði og auðveldustu og fyrirhafnarminnstu aðgerðirnar væru að baki. Menn stæðu frammi fyrir sífellt dýrari og erfiðari ákvörðunum en áður.

Í skýrslu milliríkjanefndar Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar (IPCC) frá október 2018 er lagt til að róðurinn verði hertur á vettvangi Parísarsamkomulagsins. Stefna verði að því að takmarka hlýnun á næstu þrjátíu árum við 1.5 gráður frá upphafi iðnvæðingar í stað þess að halda henni innan við 2 gráður á 21. öld líkt og felst í meginmarkmiði Parísarsamkomulagsins. Að óbreyttu er talið að hlýnun geti numið 3 gráðum í lok aldarinnar.

Jafnframt segir í skýrslunni að markmiðið um halda hlýnun við 1,5 gráður að hámarki kalli á skjótar, víðtækar og fordæmalausar breytingar á öllum hliðum samfélagsins (rapid, far-reaching and unprecedented changes in all aspects of society). Sú niðurstaða kemur ekki á óvart þegar haft er í huga að losun gróðurhúsalofttegunda fer vaxandi og er um 60% meiri nú en var 1990.  Þá stafar sem fyrr segir um 80% af orkuframleiðslu í heiminum frá jarðefnaeldsneyti og enn er ekki fyrirsjáanleg tækni sem gæti umbreytt því. Eftirspurn eftir orku í heiminum jókst á árinu 2017 um 2.1% sem var mun meiri aukning en 2016 og stafaði af því að hagvöxtur hafði aukist. Næstum allri aukinni eftirspurn eftir orku er sem fyrr mætt með brennslu jarðefnaeldsneytis. Losun í heiminum eykst í kjölfarið og hlutfall jarðaefnaeldsneytis helst óbreytt. Þótt hlutfall hreinnar orku hafi aukist þá vex heimsframleiðslan mun meira en sem því nemur.

Alþjóðakerfið og aðgerðir í loftslagsmálum

Aðgerðir í loftslagsmálum til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda eru augljóslega háðar innanlandsmálum. Í því efni lýtur erfiður pólitískur vandi að því að standist spár um hlýnun Jarðar af mannavöldum koma alvarlegar afleiðingar hennar að líkindum ekki fram í verulegum mæli fyrr en eftir áratugi. Því þarf að sannfæra kjósendur um að taka á sig fórnir, og það miklar, þó ekki til aðallega til bóta fyrir þá sjálfa heldur fyrst og fremst til ábata fyrir kynslóðir framtíðarinnar.

Þrátt fyrir mikilvægi innanlandsstjórnamála þá skiptir alþjóðakerfið sköpum vegna þess að loftslagsbreytingar virða auðvitað ekki landamæri og aðgerðir í einu ríki eru háðar því hvað önnur eru að gera. Byrðum vegna feikilegs kostnaðar við að minnka losun gróðurhúsalofttegunda svo um muni verður að skipta milli ríkja heims þannig að sátt ríki í aðalatriðum að minnsta kosti. Hér er mikið í húfi vegna lífskjara og samkeppnisstöðu og þar birtist í hnotskurn hinn alþjóðapólitíski vandi loftslagsmálanna.

Í alþjóðakerfi fullvalda ríkja þar sem ekki eru viðurlög og ekki yfirríkjavald til að framfylgja samningum, er óhjákvæmilega til staðar hvati til að koma sér undan fórnum en njóta jafnframt árangurs af erfiði annarra. Þetta á auðvitað sérstaklega við með tilliti til þess óhemju mikla kostnaðar sem hlytist af mikilli minnkun á losun gróðurhúsalofttegunda.

Þetta tengist náið fyrirbæri sem í hagfræði er kallað “sameiginleg gæði” (public/collective good). Þau fela í sér að aðgerðir gagnast öllum án tillits til framlags hvers og eins. Þau ríki sem ekkert legðu á sig, eða minna en önnur, til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda mundu samt njóta þess ef aðgerðir hinna drægju úr hlýnun Jarðar. Ríki sem með þessum hætti mundi njóta árangurs af erfiði og fórnum annarra væri það sem kallað er “free rider”,  sem má þýða sem “sníkill“.

Að koma í veg fyrir sníkla mundi kalla á grundvallarbreytingar á alþjóðakerfinu í átt til yfirríkjavalds og viðurlaga til að framfylgja samningum. Umhverfissinnar átta sig á þessu og telja að umhverfismál eigi vegna eðlis þeirra og mikilvægis að undanskilja  frá fullveldisréttinum. En staðreyndin er sú að það er ekki yfirríkjavald í alþjóðakerfinu og ekki pólitískar forsendur fyrir því eða umræðu um það.

Svo að alþjóðasamningar virki verður því lykilatriði að þeir séu sanngjarnir í huga aðildarríkja þannig að í grunninn fari þau eftir þeim sjálfviljug. Í loftslagsmálunum er einkar erfitt að ákveða hvað sé sanngjarnt. Stóri vandinn að þessu leyti lýtur að því að þróunarríkin líta gjarnan svo á að sögulega beri þróuðu ríkin ábyrgð á stærstum hluta hlýnunar Jarðar. Því sé sanngjarnt að byrðar af því að draga úr henni falli einkum á þessi ríki auk þess að þau hafi í miklu meiri mæli en þróunarríki efni á því að taka á málinu.

Hins vegar á stærstur hluti af aukningu á losun sér stað í þróunarríkjum, enda eru þau að reyna að bæta lífskjör þegnanna, og leiðin til þess liggur um notkun jarðefnaeldsneytis, enda er hún í senn skilvirk og ódýr. Bætt lífskjör verða ekki síst til með stórauknum umsvifum á sviðum sem losa mikið eins og rafmagnsframleiðslu til ótal nota, kjötframleiðslu, aukinni notkun bíla, auknu farþega og fraktflugi, byggingaframkvæmdum, stóriðju af ýmsu tagi o.s.frv.

Kína er dæmi um þróunarríki sem hefur stórbætt lífskjör en jafnframt aukið mikið losun gróðurhúsalofttegunda. Reyndar er álitamál, af ýmsum ástæðum sem ekki er unnt að fara út í hér, að hve miklu leyti á að líta á Kína sem þróunarríki. Það sem máli skiptir er að heildarlosun þar í landi er talin vera tvöfalt meiri en í Bandaríkjunum. Losun fer vaxandi á Indlandi í takt við mikinn hagvöxt og þótt Indverjar hafi um sumt staðið sig vel, einkum varðandi aukna notkun á hreinum endurnýjanlegum orkugjöfum. Þótt losun á mann sé vitanlega minni í Kína og á Indlandi en í Bandaríkjunum og öðrum þróuðum ríkjum þá er ljóst að ekki verður tekist á við hlýnun Jarðar af manna völdum í þeim mæli sem Parísarsamkomulagið gerir ráð fyrir án þess að Kínverjar og Indverjar minnki losun mjög mikið. Það yrði og skilyrði þess að önnur ríki tækju á sig mikla minnkun og þungar efnahagslegar byrðar.

 

Kyoto bókunin og vandi hennar

Kyoto bókunin svonefnda  frá 1997 fól í sér að í fyrstu atrennu tækju einungis þróuðu ríkin á sig að minnka losun gróðurhúsalofttegunda. Þau undirgengust töluleg markmið í því efni sem voru 5-8%, nema Noregur, Ástralía og Ísland sem fengu af ýmsum ástæðum að auka losun fram til 2012.

Ólíkt Parísarsamkomulaginu, sem tekur við af Kyoto bókuninni á árinu 2020,  er hún bindandi hvað töluleg markmið varðar. Samningaferillinn og framkvæmdin endurspegluðu hins vegar auðvitað eiginleika alþjóðakerfisins. Það þýddi eins og gjarnan gerist í alþjóðasamningum að niðurstaðan, sem öll þátttökuríkin gátu sætt sig við, varð lægsti samnefnari ólíkra hagsmuna og sjónarmiða. Þá hafði áhrif á það hve mikið þróuðu ríkin vildu taka á sig að þróunarríkin voru undanskilin í bókuninni og engar hömlur á losun í þeim. Ennfremur kom í ljós að þótt niðurstaðan fæli í sér töluleg markmið var hún í litlum tengslum við innanlandsstjórnmál í sumum mikilvægum aðildarríkjum og aðstæður þeirra að öðru leyti. Þetta leiddi til þess að í ljós kom að Bandaríkjarþing mundi neita að staðfesta Kyoto bókunina, enda væru þróunarríkin undanskilin, þar á meðal risastórir losendur eins og Kína.  Ástralía dró árum saman að staðfesta bókunina, einkum vegna þess að hún tæki ekki til þróunarríkja,  og sum ríki, sem staðfestu, treystu sér ekki af ýmsum ástæðum að standa við skulbindingar sínar svo sem Kanada og Japan. Þessi ríki þurftu einfaldlega að auka losun vegna efnahagslegra hagsmuna og þarfa. Ástralía stóð við sitt, en aðallega vegna undanþágunnar sem hún fékk í upphafi.

Þegar Kyoto bókunin var framlengd á árinu 2012 til ársins 2020 voru úr leik Kanada, Rússland, Nýja Sjáland og Japan auk Bandaríkjanna sem höfnuðu þátttöku í upphafi eins og áður sagði.  Kyoto bókunin náði upphaflega ekki nema til minnihluta losunar í heiminum, enda átti hún bara við þróuð ríki.  Ríkin sem eftir eru standa einungis undir rétt rúmlega tíu prósentum af losun gróðurhúsalofttegunda á heimsvísu.  Áhrif bókunarinnar á sjálft viðfangsefnið, hlýnun af mannavöldum, eru hverfandi.

 

Áhrif Kyoto bókunarinnar á Parísarsamkomulagið

Á leiðtogafundi loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna 2010 var reynt að ná samkomulagi um að Kyoto bókunin og töluleg bindandi markmið í henni um minnkun losunar næðu einnig til þróunarríkja en það tókst ekki. Tvennt var orðið ljóst. Í fyrsta lagi að skilyrði fyrir nýjum samningi um minnkun losunar væri að hann næði til bæði þróuðu ríkjanna og þróunarríkjanna.  Hluti af því að ná slíkri niðurstöðu var að Kína og Indland þyrftu ekki að byrja að minnka losun fyrr en eftir 2030 en þróuðu ríkin strax 2020. Í öðru lagi var var orðið ljóst að ekki yrði mögulegt að ná bindandi samningi um hvað tæki við af Kyoto bókuninni eftir 2020. Því eru markmið Parísarsamkomulagsins ekki bindandi og skuldbindingar aðildarríkjanna almennar og óljósar í lykilatriðum.

Í Parísarsamkomulaginu er hvert þátttökuríki skuldbundið til að lýsa yfir markmiði í loftslagsmálum(Nationally Determined Contribution) en ræður hvað í því felst. Þá eiga ríkin að endurnýja markmið sín á fimm ára fresti, gefa skýrslur um gang mála, tryggja gagnsæi upplýsinga o.s.frv. Til þess er ætlast að við lok hvers fimm ára tímabils herði ríkin á aðgerðum, en það er ekki skuldbinding. Því má segja að aðferðin í samkomulaginu sé bindandi, en ekki markmiðin.

Með því að hafa Parísarsamkomulagið ekki bindandi mátti meðal annars og einmitt sleppa því að taka á hvernig ætti að skipta réttlátlega byrðunum af því að minnka losun. Enda útséð um að samkomulag gæti tekist um það. Þá voru ekki tryggingar fyrir gagnsæi við upplýsingagjöf þannig að fylgjast mætti örugglega með frammistöðu hvers ríkis. Allt slíkt er undir hverju ríki komið, sem aftur er háð aðstæðum þess, stjórnkerfi og innanlandsstjórnmálum. Efasemdir virðast ríkja um áreiðanleika almennra tölfræðilegra upplýsinga frá stjórnvöldum í þróunarríkjum og það á ekki síst við Kína.

Skipting kostnaðarins af því að minnka umtalsvert losun gróðurhúsalofttegunda lýtur að afar mikilvægu atriði, sem eins og áður var nefnt er samkeppnisstaða ríkja. Almennt er líklegt að við framkvæmd Parísarsamkomulagsins horfi ríki mjög til þess að aðgerðir  og tilkostnaður heima fyrir verði í takt við framlög annarra ríkja. Með öðrum orðum að ekki sé verið að leggja á skatta og álögur vegna loftslagsmála umfram það sem gert er annarsstaðar og veikja þannig samkeppnisstöðu.

Annmarkar Parísarsamkomulagsins hafa frá upphafi verið ljósir, ræddir og greindir og um þá ritað og rætt og samkomulagið orðið fyrir harðri gagnrýni fyrir að taka í reynd ekki á málum. Að Bandaríkin hættu þátttöku var augljóslega áfall fyrir samkomulagið enda losa Bandaríkin mest allra ríkja á eftir Kína. Trump stjórnin segist til í að skoða möguleika á að gerast aftur þátttakandi í samkomulaginu að því tilskildu að takist að semja um betri kjör fyrir Bandaríkin. Kínverjar hafna að taka upp samninginn með þessum hætti enda ljóst að kröfur Bandaríkjamanna um breytingar yrðu einkum á hendur Kínverjum.

Veikleikar samkomulagsins sem stafa af eðli alþjóðakerfisins voru hins vegar auðvitað ljósir fyrir ákvörðun Bandaríkjastjórnar og hún breytti ekki þeim grundvallarhindrunum sem samkomulagið rekst óhjákvæmilega á. Til marks um það er yfirlýsing 19 af 20 helstu iðnríkjum heims um loftslagsmálin eftir leiðtogafund þeirra í Argentínu í byrjun desember 2018. Bandaríkin tóku ekki þátt í yfirlýsingunni enda á leið út úr Parísarsamkomulaginu.  Yfirlýsing ríkjanna 19 er klassísk almennt orðuð málamiðlun, sem felur ekki í sér neinar áþreifanlegar fyrirætlanir eða aðgerðir þrátt fyrir fjarveru Bandaríkjanna.

Í yfirlýsingunni staðfestu ríkin 19 þá skoðun að ekki mætti hverfa frá Parísarsamkomulaginu sem og að þau ætluðu að tryggja fulla framkvæmd þess en þannig að endurspeglaði sameiginlega en mismunandi ábyrgð þeirra á stöðu mála og mismunandi getu til að taka á þeim í ljósi ólíkra aðstæðna ríkjanna. Þá var tekið fram að ríkin 19 mundu halda áfram að taka á loftslagsbreytingum um leið og þau héldu fram málstað sjálfbærrar þróunar og hagvaxtar. („…reaffirm that the Paris Agreement is irreversible and commit to its full implementation, reflecting common but differentiated responsibilities and respective capabilities, in light of different national circumstances. We will continue to tackle climate change, while promoting sustainable development and economic growth.“)

Þarna glitti greinilega í fyrri kröfur þróunarríkjanna um að taka yrði sérstakt tillit til mismunandi aðstæðna ríkja þegar kæmi að skiptingu byrða af því að minnka losun gróðurhúsalofttegunda. Einnig var tekið fram að taka ætti tillit til þarfa þróunar og hagvaxtar, enda hefðu þróunarríkin ekki skrifað upp á textann án þess. Ósvarað er hvernig þau atriði falli að markmiðum Parísarsamkomulagsins.

 

Samningafundur í Póllandi

Dagana 2-15. desember fór fram fundur þátttökuríkja Parísarsamkomulagsins í Katowice í Póllandi um framkvæmd þess. Auk samninganefnda þátttökuríkjanna sóttu fundinn um 100 ráðherrar, ýmist umhverfis- eða utanríkisráðherrar, og nokkrir ríkisoddvitar einnig.

Parísarsamkomulagið hvílir einkum á væntingum um að fyrirætlanir þátttökuríkjanna séu uppfærðar reglulega og þannig að þau herði á aðgerðum. Jafnframt er aðferðin háð því að nægilegt gagnsæi ríki um aðgerðir einstakra ríkja svo að sæmilegt traust ríki milli aðila varðandi framkvæmdina.

Fundinum í Katowice var einmitt ætlað að ná samkomulagi um þessi atriði til að stuðla að því að yfirlýst markmið hvers þátttökuríkis innihéldu áþreifanlegar aðgerðir þegar framkvæmd Parísarsamkomulagsins hæfist 2020. Það fól í sér að búa til reglubók (rulebook) og leiðarvísi, eins og það er kallað, fyrir þátttökuríkin um hvernig þau gætu staðið að því að ná yfirlýstum markmiðum sínum sem og hvernig mætti mæla bæði losun og árangur aðgerða til að minnka hana. Álitamál var hvort sömu reglur ættu að gilda að þessu leyti fyrir þróuðu löndin og þróunarlöndin, eða hvort þau síðarnefndu fengju aðlögunartíma.

Einnig var stefnt að því að skjóta frekari stoðum en áður undir fjárhagslegan stuðning þróaðra ríkja við þróunarríki til að hjálpa þeim að ná yfirlýstum markmiðum varðandi losun og takast á við afleiðingar hlýnunar. Stuðningurinn á samkvæmt Parísarsamkomulaginu að nema jafnvirði 100 milljarða bandaríkjadala á ári og mun hafa verið skilyrði af hálfu margra þróunarríkja fyrir að samþykkja Parísarsamkomulagið 2015. Stefnt er að því að auka stuðninginn eftir 2025.

Eftir maraþon samningafundi í Katowice og framlengingu viðræðna um næstum sólarhring til að veita tíma til að freista þess að leysa ágreiningsmál var reglubókin samþykkt og þannig að sömu reglur eiga við bæði þróuð ríki og þróunarríki. Um tíma var ekki víst að um það tækist samkomulag vegna andstöðu þróunarríkja. Málið var ekki í höfn fyrr en Kína lagðist á sveif með þróuðu ríkjunum. Hins vegar fá þróunarríkin verulegt svigrúm og tíma til að taka upp regluverkið, ráða því reyndar að mestu sjálf (self-determined) hve langan tíma það getur tekið þau að efla nægilega getu (capacity-building) í þessu efni.  Reglubókin bindur ekki þátttökuríkin frekar en Parísarsamkomulagið sjálft gerir og þau ráða sem fyrr aðgerðum og framkvæmd þeirra.

Ekki tókst að ná samkomulagi um viðskiptakerfi með losunarheimildir einkum vegna ágreinings um hvernig skyldi mæla inneign (carbon credits), sem getur reynst flókið. En því meiri inneign sem ríki eiga, þeim mun minna þurfa þau að draga úr losun. Brasilía vildi að ríkt tillit yrði tekið til bindingar gróðurhúsalofttegunda í skógum an önnur ríki töldu tillögur Brasilíu mundu búa til undankomuleiðir og veikja viðskiptakerfið  mikið. Málinu var frestað til næstu funda haustið og veturinn 2019.

Þróuðu ríkin höfnuðu sem fyrr kröfum þróunarríkja um að fjárstuðningur við þróunarríki vegna loftslagsmála ætti meðal annars að fela í sér einskonar skaðabætur þróuðu ríkjanna vegna tjóns sem þegar hefði hlotist af loftslagsbreytingum. Áfram er gagnrýnt hvernig margt er opið þegar kemur að því hvernig fjárstuðningi við þróunarríki verði háttað undir Parísarsamkomulaginu. Hvert þróuðu ríkjanna ákveður sjálft fjárhæðir og getur talið með allskyns stuðning, þar á meðal viðskiptalán frá bönkum og sjóðum. Í Parísarsamkomulaginu er eins og fyrr segir gert ráð fyrir 100 milljörðum dollara á ári frá og með 2020. Einungis helmingi fjárins hefur þegar verið lofað.

Árið 2023 eiga þátttökuríki samkomulagsins að leggja sameiginlega mat á það, hvort fyrirliggjandi aðgerðir ríkja í loftslagsmálum hægi í raun á hlýnun Jarðar. Slíkt mat skal svo gera á fimm ára fresti eftir það. Það er hins vegar ekki gert ráð fyrir að dregnar verði ályktanir á vettvangi Parísarsamkomulagsins af þessu stöðumati eða gerðar tillögur um framhaldið, heldur verði það áfram alfarið komið undir þátttökuríkjunum hvernig þau bregðast við.

Alþjóðakerfið og stefna aðildarríkja Parísarsamkomulagsins

Líkt og vikuritið Economist benti á í kjölfar Katowice fundarins er markmið Parísarsamkomulagsins um að halda hlýnun innan við 2 gráður, hvað þá við 1,5 gráður, áfram fjarlægur möguleiki. Þær fyrirætlanir sem uppi séu meðal þátttökuríkjanna feli í sér að hlýnun verði að óbreyttu þrjár gráður á öldinni. Og Economist bætir við að reglubókin sem samþykkt var á Katowice fundinum feli ekki í sér undralyf  sem dragi úr hlýnuninni (The rule book is itself no nostrum for the planet´s man-made fever.) Eina mögulega lækningin sé falin í ákveðnari stefnu þátttökuríkjanna en nú er um að minnka losun gróðurhúsalofttegunda. Það geti reynst sársaukafullt eins og Macron Frakklandsforseti sé að komast að. Með þeirri tilvísun er átt við mótmæli og óeirðir í borgum í Frakklandi að undanförnu sem beinast ekki síst gegn hækkun eldsneytisskatta og sem kviknuðu reyndar þeirra vegna.

Í reglubókinni frá Katowice fundinum felst viðurkenning á því að skipting byrða milli ríkja og ríkjahópa af því að minnka losun er lykilatriði sem og samkeppnisstaða. Með bókinni náðist því áfangi og árangur en það gerðist vitanlega á forsendum alþjóðakerfisins og bókin sjálf er auðvitað afkvæmi kerfisins og valdið endanlega hjá ríkjunum þegar að framkvæmdinni kemur.

Eftir sem áður eru eru engin tæki eða ráð til þess á vettvangi Parísarsamkomulagsins og milliríkjanefndar Sameinuðu þjóðanna til að ákveða þær óhemju dýru aðgerðir sem til þyrfti svo ná mætti markmiðum samkomulagsins og til að framfylgja ákvörðunum tryggilega. Hvernig ætti að taka á þeim þungu efnahagslegu byrðum sem hlytust af verulegri minnkun á losun gróðurhúsalofttegunda er áfram í grunninn óleyst mál í alþjóðakerfi án yfirríkjavalds.

Þegar fram í sækir er því líklegt að mörg aðildarríki Parísarsamkomulagsins muni draga úr aðgerðum og fyrirætlunum um að minnka losun gróðurhúsalofttegunda, eða hætta við. Almenna áherslan verði á að gæta að samkeppnisstöðu, forðast álögur á almenning og fyrirtæki heima fyrir umfram það sem gert er annars staðar og umfram það sem takmarkaður árangur Parísarsamkomulagsins geti réttlætt.

Að öðru leyti – og að því gefnu að spár um hlýnun af mannavöldum gangi eftir -má búast við að reynt verði á vettvangi alþjóðakerfisins að stuðla að því að finna hagkvæmar leiðir til að aðlagast loftslagsbreytingunum. Einnig að reynt verði að finna leiðir til að minnka kostnað við að ná kolefnum úr andrúmsloftinu ásamt því að styðja við viðleitni til að gerbreyta orkubúskap heimsins.

Forsenda þess að samkomulag tókst á árinu 1987 um að verja ósonlagið var að til sögu kom nýtt efni sem nota mátti í stað ósoneyðandi efna. Áður gengu samningar erfiðlega einmitt vegna þess að talið var að lausn málsins yrði mjög dýr og óvissa uppi um hvernig kostnaður mundi skiptast og hvernig fylgjast mætti með því að öll ríki stæðu við sitt og tækju þátt í honum. Nýja efnið eyddi þessum alþjóðapólitísku hindrunum og greiðlega gekk að ná samkomulagi.

Heimildir