Parísarsamkomulagið um loftslagsmál: áskorunin og alþjóðakerfið

Tekst að ná markmiðum Parísarsamkomulagsins frá 2015 um loftslagsmál? Um það má efast nema umbreyting verði á orkumálum. Án hennar eru líkur á að samkomulagið hægi í besta falli eitthvað á þeirri hlýnun Jarðar af manna völdum, sem spár gera ráð fyrir. Stærsti þátturinn í því efni er notkun á jarðeldsneyti – olíu, gasi og kolum – og losun koltvísýrings af hennar völdum     út í andrúmsloftið.  Mannkynið er afar háð jarðefnaeldsneyti og verkefni Parísarsamkomulagsins er því að óbreyttu ógnarstórt. Þá verður að horfa til þess að samkomulagið endurspeglar auðvitað megineinkenni alþjóðakerfisins, sem samanstendur af fullvalda ríkjum. Samkomulagið er óhjákvæmilega málamiðlun milli þeirra og lægsti samnefnari ólíkra sjónarmiða og hagsmuna. Af þeim sökum er það fremur almennt og opið og er auk þess í aðalatriðum ekki bindandi fyrir aðildarríkin.

Gífurlegur beinn og óbeinn kostnaður af því að minnka verulega losun koltvísýrings veldur því að loftslagsmálin eru hápólitísk. Hætt er við að kostnaðurinn valdi því meðal annars að mjög verði horft til þess hvernig hann dreifist á ríki og ríkjahópa, og áhrif þess á samkeppnisstöðu ríkja og lífskjör í þeim. Yrði hrein orka hins vegar almennt samkeppnisfær við jarðefnaeldsneyti, mundi skipta miklu minna máli en áður hvernig kostnaður af aðgerðum í loftslagsmálum skiptist milli ríkja og ríkjahópa. Endanlega hyrfi sá vandi því allir fengju hvata til að nýta hreinu orkugjafana og njóta ávinningsins af þeim.

 

Alþjóðakerfið

Alþjóðakerfið, sem varð til á 17. öld, er kerfi fullvalda ríkja og almennt er þar ekki yfirríkjavaldAð því marki sem slíkt yfirvald er til staðar byggir það á samþykki viðkomandi ríkja. Sama á við bindandi ákvæði alþjóðasamninga og viðurlög og ríki geta sagt sig frá bindandi samningum og borið við breyttum aðstæðum. Engin ætlan er uppi meðal ríkja heims að breyta alþjóðakerfinu hvað þessi grundvallaratriði varðar.

Þrátt fyrir megineinkenni alþjóðakerfisisins, varanleika þeirra og þær staðreyndir sem af þessu leiða er algeng gagnrýni á Parísarsamkomulagið að það sé ekki bindandi og ekki unnt að framfylgja því enda engin viðurlög. Umhverfissinnar sumir harma að alþjóðakerfið sé eins og það er því það standi í vegi nauðsynlegra róttækra aðgerða í loftslagsmálum. Bent er á að þar sem hlýnun Jarðar virði ekki landamæri þá sé hún þess eðlis, sem og mörg önnur umhverfismál, að alþjóðakerfi fullvalda ríkja henti ekki til að leysa vandann. Enda sé ein afleiðing ráðandi stöðu ríkjanna að vandamál og lausnir séu skilgreindar þröngt út frá hagsmunum þeirra með lægsta samnefnara til hliðsjónar, en ekki út frá hagsmunum mannkynsins eins og það er stundum orðað. Hagur þess kalli á róttækar aðgerðir og því verði fullveldisrétturinn að víkja.

 

Kyoto bókunin

Kyoto-bókunin (Kyoto Protocol) frá 1997, náði til 37 þróaðra ríkja – þar á meðal Íslands – og Evrópusambandsins, en ekki þróunarríkja. Samkvæmt bókuninni skyldi losun gróðurhúsalofttegunda hjá fyrri hópnum hafa minnkað samtals að meðaltali um 5% á árunum 2008-2012 miðað við árið 1990.  Töluleg markmið voru bindandi fyrir hvert ríki, en framkvæmd bókunarinnar bar auðvitað svip af megineinkennum alþjóðakerfisins.

Bandaríkin undirrituðu Kyoto bókunina en þing Bandaríkjanna staðfesti hana ekki, þannig að hún gat augljóslega ekki orðið bindandi fyrir þau. Ástæðan var sú að öldungadeild Bandaríkjaþings samþykkti, með 95 atkvæðum gegn engu, að Bandaríkjastjórn mætti ekki undirrita bindandi samkomulag í þessu efni, nema það næði einnig til þróunarríkjanna. Engu að síður undirritaði Clinton Bandaríkjaforseti bókunina. Hann ætlaði þó ekki að leggja hana fyrir þingið enda augljóst að hún hlyti ekki staðfestingu þess.

Á gildistíma Kyótó bókunarinnar jókst losun í Kanada af ýmsum ástæðum allt að þriðjungi og ríkið sagði bókuninni upp. Það var meðal annars en ekki síst til að komast hjá því að þurfa að kaupa losunarheimildir til að bæta fyrir losunina sem var umfram það sem því leyfðist í bókuninni.

Þótt hvorki Bandaríkin né Kanada væru aðilar náðust markmið Kyoto bókunarinnar varðandi samanlagða losun ríkjanna sem eftir voru. Miklu skipti hins vegar hrun kommúnismans um 1990, sem leiddi í kjölfarið sjáfkrafa og fyrirhafnarlítið til mikillar minnkunar á losun þegar mjög mengandi og óhagkvæmri starfsemi var næstum sjálkrafa hætt í stórum stíl í fyrrum kommúnistaríkjum. Loks hafði fjármálakreppan í heiminum 2008 þau áhrif að minnka losun verulega vegna efnhagslegs samdráttar árin á eftir. Þessir þættir allir réðu miklu um efndir ríkjanna 35 á Kyoto samkomulaginu, en sum þeirra að minnsta kosti hefðu annars líklega farið að dæmi Kanada og sagt bókuninni upp. Nokkur þeirra keyptu þó losunarheimildir til að standa við bókunina. Þá stóðu ESB ríkin sameiginlega að skuldbindingum sínum í einum potti (bubble). Það þýddi að minnkun á losun var skipt á milli þeirra eftir getu, sem gerði þeim sem annars hefðu átt erfitt með að standa við sínar skuldbindingar kleift að gera það. Stór hluti af heildarminnkun á losun í ESB á þessum tíma stafaði frá áðurnefndum áhrifum af hruni kommúnismans og mjög aukinni notkun á jarðgasi í stað kola.

Kyoto bókunin var framlengd á árinu 2012 til 2020 en þá tekur Parísarsamkomulagið við. Í framlengdu bókuninni er stefnt að því að losun hafi minnkað um 20% á árinu 2020 miðað við 1990. Að þessu sinni ákváðu Bandaríkin, Japan, Rússland, Kanada og Nýja Sjáland að vera ekki með, einkum vegna þess að bókunin nær ekki til þróunarríkja og þar með mjög stórra losunaraðila eins og Kína og Indlands.  Áhrif hennar á losun í heiminum og á hlýnun Jarðar yrðu því mjög lítil. Framlengda bókunin nær einungis til um 11% af losun í heiminum. Á hinn bóginn hafa rökin að baki því að þróuðu ríkin taki á sig byrðar en ekki þróunarríkin verið þau að slíkt sé sanngjarnt í ljós sögunnar og nauðsynlegur undanfari þess að þau síðarnefndu leggi sitt af mörkum.

 

Parísarsamkomulagið: aðferðin er bindandi en markmiðin ekki

Áður en Parísarsamkomulagið var gert í desember 2015 hafði ítrekað mistekist að semja um hvað tæki við eftir að skuldbindingartímabili Kyoto bókunarinnar lyki 2012.  Hún náði, eins og áður segir, einungis til þróaðra ríkja, og ekki til þeirra allra. Af þessum sökum glöddust margir yfir því að samkomulag skyldi yfirleitt takast á Parísarfundinum og að það hefði náð til bæði þróaðra ríkja og þróunarríkja og þar með allra ríkja heims.

Hin hliðin á málinu er sú að vegna þess hve illa gekk að ná samningum fyrir Parísarfundinn þurfti að gefa upp á bátinn fyrri tilraunir til að ná tölulegum markmiðum um losun og jafnframt að Parísarsamkomulagið fæli í sér bindandi markmið.

Í stuttu máli felst Parísarsamkomulagið í því að hvert aðildarríki setur sér markmið um að minnka losun gróðurhúsalofttegunda. Þessi markmið verði endurskoðuð á fimm ára fresti þannig að leiði til frekari aðgerða og frekari minnkunar á losun. Því er um að ræða sjálfviljug (voluntary) markmið eða framlög ríkja. Hve langt hvert ríki skuli ganga er ekki tiltekið í samkomulaginu og þau markmið sem ríki lýstu yfir fyrir Parísarfundinn voru hógvær miðað við vandann sem skilgreindur er í samkomulaginu.

Aðildarríkin eru sem fyrr segir einungis skuldbundin til að setja sér markmið en ráða sem sagt hvað felst í þeim. Þá eru ríkin skuldbundin til að endurnýja markmið sín á fimm ára fresti, gefa skýrslur um gang mála, tryggja gagnsæi upplýsinga o.s.frv. Því má segja að aðferðin í samkomulaginu sé bindandi, en ekki markmiðin.

Þá lofuðu þróuðu ríkin að leggja til 100 milljarða dollara á ári frá og með 2020 til að aðstoða þróunarríki við að minnka losun og aðlagast afleiðingum hlýnunar. Þessi viljayfirlýsing á við öll þróuðu ríkin sameiginlega en skuldbindur ekkert þeirra.

 

Hvað er sníkill?

Kostnaður sem hlýst af því að minnka stórlega losun koltvísýrings veldur tvennskonar vanda. Annarsvegar hvernig kostnaðurinn kemur fram heima fyrir í ríkjum. Það að tímaramminn, hvað varðar endanleg markmið um að draga úr hlýnun Jarðar, er margir áratugir felur í sér pólitískan áskorun, sem lýtur að því að biðja núverandi kynslóð að taka á sig fórnir fyrir komandi kynslóðir. Hins vegar er vandasamt hvernig kostnaður af minnkun á losun gróðurhúslofttegunda dreifist milli ríkja en einnig milli ríkjahópa, þ.e. þróuðu ríkjanna og þróunarríkjanna.

Svo árangur náist við framkvæmd Parísarsamkomulagsins verða öll helstu hagkerfi heimsins, þau ríki sem losa mest af gróðurhúsalofttegundum, að grípa til viðeigandi aðgerða. Nú hafa Bandaríkin hætt þátttöku í Parísarsamkomulaginu, í bili að minnsta kosti. Það er auðvitað áfall fyrir það, en losun gróðurhúsalofttegunda mun samt halda áfram að minnka umtalsvert í Bandaríkjunum, og reyndar meira en víða annarsstaðar. Það stafar að miklu leyti af fjárfestingum í endurnýjanlegum orkugjöfum en meira af stóraukinni notkun á jarðgasi sem fæst með leirsteinsbroti (fracking) og leysir kol af hólmi. Þá eru gefnir áratugir í Parísarsamkomulaginu til að framkvæma það og auðvitað ekki útilokað að Bandaríkin verði aftur aðilar.

Að draga úr hlýnun Jarðar með því að minnka notkun á jarðefnaeldsneyti snýst um fyrirbæri sem í hagfræði er kallað “sameiginleg gæði” (public/collective good). Þau fela í sér að aðgerðir gagnast öllum án tillits til framlags hvers og eins. Þau ríki sem ekkert legðu á sig, eða minna en önnur, til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda mundu samt njóta áhrifa aðgerða hinna á loftslag í heiminum. Ríki sem með þessum hætti mundi njóta árangurs af erfiði og fórnum annarra væri það sem kallað er “free rider”,  sem má þýða sem “sníkill”.

Skipting byrða milli ríkja og ríkjahópa er lykilatriði og almennt má búast má við því við framkvæmd Parísarsamkomulagsins að ríki gæti þess að aðgerðir  og tilkostnaður heima fyrir verði í takt við framlög annarra ríkja. Með öðrum orðum að ekki sé verið að leggja skatta og álögur vegna loftslagsmála á einstaklinga og fyrirtæki umfram það sem gert er annarsstaðar og skaða þannig samkeppnisstöðu þeirra.

 

Samkeppnisstaða

Eins og fyrr segir tóku Bandaríkin ekki þátt í Kyoto bókuninni vegna þess að hún næði ekki til þróunarríkjanna, en einkum þeirra fjölmennustu, Kína og Indlands. Samkeppnisstaða Bandaríkjanna mundi veikjast ef fyrirtæki þeirra tækju á sig kostnað til að minnka losun gróðurhúsalofttegunda, en ekki fyrirtæki í Kína, Indlandi og öðrum stórum þróunarríkjum. Kanada sagði sig frá samkomulaginu meðal annars með þessum rökum, og þau skýra að verulegu leyti ákvarðanir þeirra ríkja, sem auk Bandaríkjanna og Kanada, neituðu 2012 að taka þátt í að framlengja Kyoto samkomulagið til 2020. Mikilvæg ástæða þess að Parísarsamkomulagið byggði ekki á tölulegum markmiðum varðandi losun, heldur sjálviljugri (voluntary) aðferð, var að í mörg ár hafði mistekist að ná samkomulagi um hlut þróaðra ríkja og þróunarríkja. Samkeppnisstaða var eitt af lykilatriðum í ágreiningnum.

Að því gefnu að almenn og umtalsverð minnkun á losun hefjist, má búast við að alþjóðapólitísk þýðing kostnaðar sem af þessu hlýst og hvernig hann dreifist á ríki og ríkjahópa aukist þegar fram í sæki, einkum þegar að því kemur að þróunarríki eigi að bætast í hópinn, oft talað um að það verði upp úr 2030. Í þeim eru eru væntingar um bætt lífskjör, sem rætast ekki að óbreyttu án rýmilegs aðgengis að ódýru jarðefnaeldsneyti.  Þýðing kostnaðar og skiptingar hans eykst enn frekar þegar kemur fram á öldina vegna þess að þá verða mörg ríki búin með auðveldustu og ódýrustu losunina. Slík losun er til dæmis frá mengandi starfsemi sem loka þarf hvort eð er og losun af þessu tagi hefur einnig orðið til með stóraukinni notkun jarðgass í stað kola. Þegar þessa og aðra tiltölulega ódýra möguleika þrýtur eða þeir minnka verulega standa mörg ríki frammi fyrir mun erfiðari og dýrari aðgerðum en áður.

Ennfremur þarf trúverðugt eftirlit með frammistöðu einstakra ríkja til að koma í veg fyrir að einhver þeirra víki sér undan í skjóli rangra upplýsinga og byrðir dreifist með ójöfnum hætti af þeim sökum. Trúverðugt eftirlit tengist því að traust ríki í garð stjórnvalda ríkja og tölfræðilegra upplýsinga, en gjarnan koma upp efasemdir um þær. Það tengist stjórnarfari sem getur haft margvísleg áhrif á traust og hvernig gangi að halda ríkjum við efnið. Þá eru stjórnkerfi ríkja mismunandi burðug auk þess að spilling er víða og sumstaðar mjög mikil. Í Parísarsamkomulaginu er reynt að vissu marki að taka á þessum atriðum með ákvæðum sem lúta að gagnsæi þess hvernig ríki telja fram losun og þess hvernig staðið er að því að minnka hana. Kína hefur meðal annarra staði í vegi þess að samræmdar reglur verði setttar á heimsvísu um þetta efni.

 

Áskorunin

Markmiðið með Parísarsamkomulaginu er sem fyrr segir aðallega að minnka stórlega losun gróðurhúsalofttegunda út í andrúmsloftið. Mestu skiptir koltvísýringur en losun hans stafar fyrst og síðast af notkun á olíu, gasi og kolum. Mannkynið er sem fyrr segir afar háð þessu jarðefnaeldsneyti. Að draga úr hlýnun með því að minnka verulega losun koltvísýrings snertir augljóslega daglegt líf og starfa manna, atvinnu, fæðuöryggi, lífsstíl og almenn lífskjör, sem og væntingar milljarða í þróunarríkjum um betra líf og neyslu í átt til þess sem gerist í þróuðu ríkjunum.

Í nýlegri skýrslu Alþjóðaorkumálastofnunarinnar kemur fram að eftirspurn í heiminum eftir orku hafi aukist um 2.1 prósent á árinu 2017 samanborið við 0.9 prósent að meðaltali á ári fimm árin þar á undan. Ennfremur sést að olía gas og kol hafi staðið undir 70 prósentum af aukningunni. Hlutdeild þessara orkugjafa í orkunotkun í heiminum var um 80 prósent 2017 og hefur verið óbreytt í meira en þrjá áratugi. Afgangurinn kemur aðallega frá lífrænu eldsneyti, einkum notað til matseldar í fátækum ríkjum, og frá vatnsorku og kjarnorku, en innan við 2% koma frá vindmyllum, jarðhita og sólarorku.

Eftirspurn í heiminum eftir olíu jókst um 1,6% á árinu 2017. Það var miklu meira en meðaltalsaukning síðustu tíu ára þar á undan, sem var um 1%. Talið er að mikil fjölgun einkabíla með drif á öllum hjólum (sport utility vehicles) og minni trukka (light trucks) í stærstu hagkerfunum eigi verulegan þátt í þessari auknu þörf, ásamt mikilli eftirspurn frá efnaframleiðslu sem notar olíu. Verð á olíu hefur svo auðvitað alltaf áhrif á eftirspurn.  Notkun á jarðgasi jókst um 3% einkum vegna mikils framboðs af tiltölulega ódýru slíku gasi. Þriðjungur aukningarinnar átti sér stað í Kína. Eftirspurn eftir kolum jókst um um 1% á árinu 2017, aðallega í Asíu og einkum til að framleiða raforku.

Losun á helstu gróðurhúsalofttegundinni, koltvísýringi,  jókst um 1,4 %, eða 460 milljónir tonna 2017 og heildarlosun í heiminun varð 32,5 milljarðar tonna, sem var met. Aukningin um 460 milljónir tonna skýrist af góðum hagvexti í  heiminum upp á 3, 7 % að meðaltali, tiltölulega lágu olíuverði og minni viðleitni en áður til að auka hagkvæmni í orkunotkun, ekki síst vegna lágs olíuverðs. Alþjóðaorkumálastofnunin gerir ráð fyrir að eftirspurn eftir orku í heiminum aukist um 30% fram til 2040.

Talið er að mannkyninu fjölgi úr um 7.5 milljörðum nú í rúmlega 9 milljarða fram til 2040 og að heimsframleiðslan tvöfaldist. Þrátt fyrir þetta muni hlutfall jarðefnaeldsneytis í orkunotkun heimsins lækka, sem eru góðar fréttir fyrir Parísarsamkomulagið, en þó einungis um nokkur prósentustig í 74 prósent úr um 80%.  Hlutfallið verður því að mestu óbreytt samkvæmt þessu næstu rúma tvo áratugi að minnsta kosti. Næstum öll aukning á orkunotkun fram til 2040 mun að talið er eiga sér stað í þróunarríkjum og þar af helmingurinn í þeim fjölmennustu, Indlandi og Kína.

 

Yfirlýst markmið aðildarríkjanna á Parísarfundinum ganga of skammt

Heildarmarkmið Parísarsamkomulagsins er að takist að halda hlýnun Jarðar vel undir tveimur gráðum frá því sem var fyrir iðnbyltingu, helst að gert verði enn betur og hlýnunni verði innan við eina og hálfa gráðu. Hlýnunin um þessar mundir er talin vera um einni gráðu fyrir ofan það sem var fyrir iðnbyltingu. Í samkomulaginu er stefnt að því að heildarlosun gróðurhúsalofttegunda nái hámarki „svo fljótt sem auðið er“, og fari minnkandi eftir það. Markmið samkomulagsins um 1.5-2 gráður eiga að nást á síðari helmingi aldarinnar þegar kolefnisjöfnun takist á heimsvísu. Það þýðir að losun af manna völdum minnki svo mikið að hafið og skógar í heiminum getið tekið við henni.

Áður en mætt var til fundar í París í nóvember 2015 höfðu flest aðildarríkjanna hvert um sig gefið út yfirlýsingu um hvernig það ætlaði að standa að því að minnka losun fram til 2030.  Þetta eru svonefnd landsákvörðuð markmið eða framlög (Nationally Determined Contribution). Frá og með 2020 eiga aðildarríkin að gera skýrslu á fimm ára fresti um hvernig hafi miðað. Jafnframt eiga þau að setja ný landsákvörðuð markmið og þannig að hert verði á aðgerðum svo ná megi frekari árangri á næsta fimm ára tímabili.

Mat á landsákvörðuðu markmiðunum frá því fyrir Parísarfundinn 2015, benti til þess að jafnvel þótt hvert ríki stæði fyllilega við sitt yrði samt hlýnun upp á tæpar 3 gráður á öldinni, en ekki 1.5-2 gráður. Þetta er greinilega mjög mikill munur og því ljóst að stórlega þarf að herða róðurinn eftir 2030, eigi takmarkið að nást.

 

Gagnrýni á Parísarsamkomulagið

Þótt Parísarsamkomulagið sé gjarnan talið diplómatískt afrek út af fyrir sig, eins og fyrr segir, var það strax gagnrýnt fyrir að ganga of skammt með tilliti til stærðar vandans og hversu brýnn hann væri. Þetta virðist almennt viðurkennt, þó að mismunandi fast sé kveðið að orði.  Margir vísindamenn eru í hópi gagnrýnenda.

Því var meðal annars haldið fram að samkomulagið vekti falskar vonir, léti líta svo út að verið væri að taka á vandanum þegar niðurstaðan í París væri í reynd fjarri því. Fólk væri látið halda og vildi vildi trúa að alþjóðasamfélaginu hefði tekist að gera samning, sem mundi bjarga veröldinni án þess að snerta lífsstíl þess eða slá á væntingar og fyrirætlanir í þróunarríkjum um stórbætt lífskjör og stóraukna neyslu. Meðan ríki heims ýttu vandanum á undan sér, var sagt, söfnuðust gróðurhúsalofttegundir upp í andrúmsloftinu sem aftur leiddi til þess að vandinn stækkaði og sífellt erfiðara yrði að taka á honum síðar. Ef svo héldi fram kæmi að því að hann yrði óviðráðanlegur.

Meðal gagnrýnenda Parísarsamkomulagsins var sjálfur „faðir“ umræðunnar um gróðurhúsaáhrifin, bandaríski vísindamaðurinn James Hansen, sérfræðingur í loftslagsfræðum. Það var vitnisburður hans fyrir bandarískri þingnefnd á árinu 1988, sem leiddi fyrst til almennrar vitundar um gróðurhúsaáhrifin.

Strax eftir gerð Parísarsamkomulagsins harmaði Hansen að það fæli ekki í sér bindandi aðgerðir, einungis „loforð“. Hann sagði að samkomulagið væri því viljayfirlýsing eingöngu og notaði orð eins og“fals” (fake) og “svindl” (fraud) um það.  Ekkert væri horft til þess að þróunarlöndin þyrftu nægt framboð af ódýrri orku svo draga mætti að einhverju ráði úr fátækt í þeim.  Hið eina sem þróuðu ríkin hefðu haft fram að færa í þessu efni væri loforð um 100 milljarða dollara framlag á ári frá og með 2020 til að aðstoða fátæk ríki við að draga úr losun og neikvæðum afleiðingum hlýnunar. Að mati Hansens mundi þessi fjárhæð hvergi nærri duga og óvíst að hún ætti eftir að hækka að ráði. Þá bendir hann, eins og fjölmargir aðrir, á að svo lengi sem jarðefnaeldsneyti sé ódýrasti orkugjafinn verði það jafnframt og áfram helsti orkugjafi heimsins. Til að byrja að breyta þessu komi tvennt til greina. Annarsvegar að leggja á kolefnisskatt á heimsvísu og nógu háan til að knýja fram “rétt verð” á losun gróðurhúsalofttegunda. Skattur af þessu tagi sé forsenda þess meðal annars og ekki síst að að miklu meira verði fjárfest í hreinni orku en nú sé gert. Jafnframt þurfi að stórauka opinberan stuðning við rannsóknir og þróun hreinnar orku, þar á meðal sólarorku og öruggari og hreinni kjarnorku en nú sé gerlegt.( „James Hansen, father of climate change awareness, calls Paris talks ‘a fraud’“, Guardian, 12. desember 2015 og „Legendary Climate Scientist Likes a GOP Proposal on Global Warming“, Scientific American, 10. Apríl 2017.)

Það blasir við hversu háð mannkynið er jarðefnaeldsneyti og hve róttækar efnahagslegar afleiðingar það hefði að dregið yrði verulega úr notkun þess með því að hækka það stórlega í verði með skattlagningu. Enda blasir jafnframt við að engar eiginlegar samningaviðræður hafa átt sér stað milli ríkja um skattaleiðina, sem Hansen og fleiri leggja til.

Aðrar hugmyndir en skattur lúta að tæknilegum lausnum svo sem að binda mikið magn af koltvísýringi í berglögum, að hafa áhrif á endurkast sólarljóss með því að dreifa efnum í ský o.s.frv.  Allt slíkt er langt utan við þekkingarsvið höfundar þessa pistils, en jafnframt ljóst að hvergi er verið að ræða hugmyndir af þessu tagi í alvöru á milliríkjavettvangi. Þær eru umdeildar og munu eiga það sameiginlegt að þær eru fyrst og síðast til í kenningum og því tæknilega mjög skammt á veg komnar og framtíðarmöguleikar óljósir eftir því.

Gagnrýnin á Parísarsamkomulgið er í aðalatriðum rökrétt, en lítur gjarnan fram hjá þeim einkennum alþjóðakerfisins, sem ásamt ógnarstærð viðfangsefnisins hlutu að hafa áhrif á niðurstöðuna í París. Þá ber þess og að gæta að ef hún hefði orðið á þá leið að binda aðildarríkin, þó ekki nema þróuðu ríkin til að byrja með, þá er líklegt að töluleg markmið um minnkun losunar hefðu orðið fremur hógvær. Lægsti samnefnari á ólíkum sjónarmiðum og hagsmunum hefði ráðið því.

Loks er rétt að nefna gagnrýni af því tagi sem Bill Gates og fleiri hafa sett fram. Hún á ekki beinlínis við Parísarsamkomulagið sjálft, felst fremur í því að það dugi ekki á vandann, þótt vel sé meint. Ríki kunni einarðlega að stefna að því samkvæmt Parísarsamkomulaginu að minnka losun verulega fyrir 2030, til dæmis um 30%. En Gates bendir á eins og fleiri að þessi fyrstu 30% séu margfalt auðveldari en þau sem á eftir þurfi að koma. Þannig ýti ríki á undan sér erfiðasta partinum í framkvæmd samkomulagsins. Jafnframt sé ljóst að upphaflegu 30 prósentin dugi ekki til að hægja nægilega á hlýnun Jarðar. Loks muni mörg ríki óhjákvæmilega ekki ná einu sinni þessu 30 prósenta markmiði. (‘We Need an Energy Miracle’, viðtal við Bill Gates í mánaðarritinu The Atlantic, nóvember 2015.) Niðurstaða Gates og annarra er að til að leysa vandann þurfi fyrst og síðast að stórauka fjárfestingu í þróun hreinna orkugjafa til að reyna að umbreyta orkubúskap í heiminum.

 

Hvernig miðar?

„Climate Action Tracker“ (CAT) heitir vefsíða þar sem fylgst er með frammistöðu ríkja varðandi losun gróðurhúsalofttegunda. CAT er óháður rannsóknaraðili sem þrjár rannsóknastofnanir standa að og hafa gert frá árinu 2009. Um CAT og hvaða aðilar standa að baki má fræðast hér: https://climateactiontracker.org/about/the-consortium/.  Á síðunni er fylgst með hvernig miði varðandi markmið Parísarsamkomulagsins. Þetta er gert með því að skoða frammistöðu allra stærstu hagkerfa heimsins ásamt úrtaki minni ríkja þannig að nái samtals til 80% af hnattrænni losun og 70% íbúa heims.

CAT skiptir ríkjunum, sem fylgst er með, í fjóra hópa.  Í einum hópnum eru fimm ríki sem eru talin standa sig með „alls ófullnægjandi“ (critically insufficient) hætti. Það þýðir að ef öll ríki færu eins að og þessi mundi hlýnun Jarðar fara á þessari öld meira en 4 gráður yfir meðalhita fyrir iðnbyltingu í stað 1.5- 2 gráða líkt og stefnt er að í Parísarsamkomulaginu. Í þessum hópi eru Bandaríkin, Rússland, Sádí Arabía, Tyrkland og Úkræna. Á CAT síðunni er tekið fram að Bandaríkin eru í hópnum af því þau hafi ákveðið að hætta þátttöku í Parísarsamkomulaginu. Að því slepptu séu Bandaríkin meðal þeirra ríkja sem standi sig með „mjög ófullnægjandi“ (highly insufficient) hætti, en það eru Argentína, Chile, Indónesía, Japan, Kanada, Kína, Singapore, Suður-Afríka og Suður-Kórea. Ef öll ríki færu að sem ríkin í þessum hópi yrði hlýnunin 3 -4 gráður.

Frammistaða þriðja hópsins er „ófullnægjandi“(insufficient), sem felur í sér að veröldin mundi hitna um 2-3 gráður færu önnur ríki að dæmi þeirra sem skipa þennan hóp. Þar eru Ástralía, Brasilía, Evrópusambandið (hvað Parísarsamkomulagið varðar er Ísland í hópi ESB ásamt EFTA ríkjunum Noregi og Liechtenstein), Kasakstan, Mexíkó, Nýja Sjáland, Perú, Sameinuðu Arabísku furstadæmin og Sviss.

Í fjórða hópnum eru Bútan, Eþíópía, Filipseyjar, Indland og Kosta Ríka. Frammistaða þeirra stefnir nálægt eða rétt undir tveimur gráðum. Einungis Marokkó og Gambía eru í fimmta hópnum en þar er möguleiki talinn á að frammistaðan verði nálægt því markmiði Parísarsamkomulagsins að halda hlýnun innan við 1.5 gráður. Það virðist þó háð því að þessi ríki verði áfram fátæk og framleiði áfram tiltölulega lítið og sama hlýtur að eiga við ríki eins og Eþíopíu í fjórða hópnum.

Í mörgum tilvikum þróunarríkja, þar á meðal hjá mjög stórum losendum eins og Indlandi og Kína, eru markmiðin frá Parísarfundinum almenn og niðurstaðan óljós. Hjá báðum þessum ríkjum er áherslan á að minnka losun miðað við framleiðslu – á hverja framleidda einingu (emission intensity) – sem aftur þýðir auðvitað ekki endilega að heildarlosun minnki. Það ræðst af framleiðslunni. Með öðrum orðum, hvaða áhrif hafa efnahagsleg og félagsleg markmið á losun? Loks verður losun í öllum ríkjum vitanlega áfram fyrir áhrifum af þáttum, sem getur reynst erfitt að sjá fyrir, eins og olíuverði og hvort í gangi er samdráttur eða uppgangur í þjóðarbúskapnum.

Indverjar hafa ekki, ólíkt Kínverjum, sett sér markmið um hvenær losun eigi að ná hámarki og þeir hafa áætlanir um fjölgun kolaraforkuvera. Einnig undanskilja Indverjar losun frá landbúnaði í markmiðssetningunni. Þá er það svo að þótt Kína stefni að því að losun nái hámarki 2030 eru engin takmörk á losun Kínverja fram til þess tíma.

 

—–

 

Þótt alllangur tími – jafnvel nokkrir áratugir –  gefist í Parísarsamkomulaginu til að ná markmiðum þess bendir flest til að mjög verði á brattann að sækja.  Áhrif alþjóðakerfisins, hinna fullvalda ríkja og lægsta samnefnara hagsmuna þeirra á framkvæmd samkomulagsins verða óhjákvæmilega ráðandi. Samkomulagið sjálft sýnir þetta, einkum með því hvernig það er um margt opið og almennt og bindur ekki aðildarríkin í neinum aðalatriðum. Stærsta hindrunin í vegi þess er þó ráðandi staða jarðefnaeldsneytis í orkubúskap heimsins.

Mannkynið er afar háð jarðefnaeldsneyti og líkur eru á að beinn og óbeinn kostnaður við að minnka losun gróðurhúsalofttegunda valdi því að ríki horfi mjög til þess hvernig hann dreifist á milli þeirra og hvort það sé með sanngjörnum hætti.  Að tryggja það verður að líkindum örðugt og því má búast við að þegar á líður komi annmarkar Parísarsamkomulagsins andspænis ógnarstærð verkefnisins, sem samkomulaginu er ætlað að leysa, æ skýrar í ljós og hamli árangri við framvæmd þess.

Því er viðbúið að þegar fram í sæki verði lögð sífellt meiri áhersla á að leita hagkvæmra leiða til að framleiða miklu meira af hreinni orku en tekist hefur hingað til. Auk möguleika í því efni er varða jarðhita, vindorku og kjarnorku, þá hljóta sjónir að beinast sérstaklega að því hvernig megi nýta sólarorku í stórauknum mæli.

Á einni klukkustundu kemur meiri orka frá sólinni til Jarðar en mannkynið notar á ári. En það er hægar sagt en gert að nýta þó ekki væri nema brotabrotabrot af þeirri ofgnótt sem felst í orku sólarinnar. Til þess þarf raforka framleidd með henni að lækka mikið í verði frá því sem nú er. Það felur meðal annars í sér að það þarf miklu ódýrari og skilvirkari sólarsellur en nú eru til. Einnig og ekki síst þarf að vera hægt að geyma raforku sem framleidd er með sólarorku og nota hana þegar ekki er sólskin. Það á auðvitað alltaf við umtalsverðan hluta sólarhringsins og það á að sjálfsögðu við þegar er skýjað.

Því þarf mikið átak í að þróa rafveitunet þannig að þau jafni og dreifi óhjákvæmilegum sveiflum í raforkuframleiðslu með sólarorku, enda líklega alltof dýrt og tæknilega örðugt að stefna eingöngu að því að geyma orkuna í rafgeymum, hversu stórir og öflugir sem þeir geta orðið. Framfarir varðandi geymslu og dreifingu mundu og gagnast raforkuframleiðslu með vindmyllum og gera hana skilvirkari og hagkvæmari en nú er raunin.

Hröð vísinda- og tækniþróun í heiminum frá ofanverðri 19. öld vekur vonir um að orkumál þróist þannig á 21. öld að losun koltvísýrings minnki verulega. Það gerir auðvitað kröfur til alþjóðastjórnmála og þáttur í þessu þarf að vera að reyna að koma á samvinnu á alþjóðavettvangi um að hvetja til stóraukinna fjárfestinga í rannsóknum og þróun hreinna orkugjafa. Vísir að slíkri samvinnu er þegar til með samstarfi rúmlega tuttugu ríkja (svonefnt Mission Innovation samstarf) sem er í tengslum við hóp um 20 auðjöfra (Breakthrough Energy Coalition) með Bill Gates í fararbroddi.

Loftslagsmálin eru hápólitísk sakir þess hvernig þau snerta dags daglegan starfa fólks og lífskjör þess, og vegna feikilega mikils kostnaðar sem fylgir því að óbreyttu að minnka verulega losun koltvísýrings. Takist að umbreyta orkumálum í heiminum hefði það miklar breytingar í för með sér fyrir alþjóðapólitíkina og áhrif hennar á loftslagsmálin. Yrði hrein orka almennt samkeppnisfær við jarðefnaeldsneyti, hefði mun minni þýðingu en áður hvernig kostnaður af aðgerðum í loftslagsmálum dreifðist milli ríkja og ríkjahópa. Endanlega mundu þessi atriði, og sjálf alþjóðastjórnmálin, ekki skipta máli vegna augljósra hvata sem allir fengju til að nýta hreinu orkugjafana.

Heimildir

 

One thought on “Parísarsamkomulagið um loftslagsmál: áskorunin og alþjóðakerfið

  1. ÞF

    Heill og sæll Albert, bestu þakkir fyrir prýðilegt yfirlit um stöðu mála varðandi Parísarsamkomulagið og hlýnun Jarðar. Það er sannarlega fengur að umfjöllun sem þessari, frá manni með áratuga reynslu í utanríkis- og alþjóðamálum. Bestu kveðjur, Þröstur Freyr

    Like

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out /  Change )

Google photo

You are commenting using your Google account. Log Out /  Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out /  Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out /  Change )

Connecting to %s