Ríki heims eiga afar langt í land með að minnka losun gróðurhúsalofttegunda svo hægi á hlýnun Jarðar í samræmi við markmið Parísarsamningsins sem var gerður á vettvangi Sameinuðu þjóðanna 2015. 

Sá grundvallarmunur er á Íslandi og öðrum ríkjum að hlutfall endurnýjanlegrar orku í íslenskum orkubúskap er þegar mjög hátt og miklu hærra en í næstum öllum öðrum ríkjum. 

Það hjálpar Íslandi þó ekki til að ná yfirlýstum markmiði um kolefnishlutleysi Íslands 2040. 

Hið háa hlutfall endurnýjanlegrar orku veldur því þvert á móti að Ísland á færri kosti en önnur ríki til að minnka umtalsvert losun með þeirri undantekningu sem er losun frá framræstu votlendi.

Önnur sérstaða Íslands er einmitt sú að meirihluti losunar er frá framræstu votlendi. Átak í kolefnisbindingu og endurheimt votlendis hefur verið lýst sem lykilatriði við að ná markmiði ríkisstjórnarinnar um kolefnishlutleysi árið 2040. Að ná markmiðinu með endurheimt votendis – með því að fylla framræsluskurði – er hins vegar að tálsýn meðal annars og einkum vegna aðferðafræðilegrar óvissu um árangur af því fyrir loftslagið.

Af þessum sökum eru möguleikar til að minnka losun á Íslandi enn frekar en orðið er fáir, dýrir og mun dýrari en hjá öðrum enda hlutfall endurnýjanlegrar orku í orkubúskapnum miklu hærra á Íslandi en víðast annarsstaðar. 

Ólíklegt má telja að vilji verði til þess hjá íslenskum stjórnmálamönnum, fyrirtækjum og samfélagi að bera slíkan kostnað og það umfram aðra.

Auk auk beins kostnaðar fyrir samfélagið vegna aðgerða til að minnka losun þyrftu ríki og fyrirtæki að kaupa losunarheimildir í stórum stíl á alþjóðamarkaði í flestum tilvikum af ríkjum sem stæðu Íslendingum langt að baki í nýtinu endurnýjanlegra orkugjafa.

Ísland á samvinnu með ESB um markmið í loftslagsmálum.  En endurnýjanlegir orkugjafar mæta 85 prósentum af orkuþörf á Íslandi meðan hlutfallið er innan við 20 prósent hjá ESB. Íslensk loftslagsstefna er þannig í ósamræmi við grundvallaratriði í alþjóðasamstarfi um að það byggi á sameiginlegum forsendum og hagsmunum.

Til að halda áfram að minnka losun gróðurhúsalofttegunda eiga ríki ESB sem fyrr þann kost að hækka hlutfall endurnýjanlegrar orku. Þau eiga einnig áfram mikilvæga kosti, sem Ísland á vitanlega ekki, og lúta að því að breyta notkun jarðefnaeldsneytis með því að auka hlut jarðgass og þann möguleika að auka beislun kjarnorku og minnka þannig notkun jarðefnaeldsneytis. 

Framan af hvíldi loftslagsstefna Íslands á áherslu á sérstöðu landsins í orkumálum og í krafti hennar á undanþágur í alþjóðasamningum um loftslagsmál. En á árinu 2009 var kúvent með þeim rökum í grunninn af hálfu stjórnvalda að sérstaðan þýddi að ekki þyrfti undanþágu Íslandi til handa í stað þess að sérstaðan gæfi tækifæri til þess að fá slíkt svigrúm. 

“Íslenska ákvæðið” í Kyoto-bókuninni um loftslagsmál var fellt niður og hafið samstarf í loftslagsmálum við ESB og þátttaka í viðskiptakerfi þess með losunarheimildir. Eftir það þurftu íslensk fyrirtæki að kaupa losunarheimildir.

Niðurfelling íslenska ákvæðisins og þátttaka  í viðskiptakerfi ESB fól í sér að íslensk fyrirtæki – stóriðjuver, flugfélög og flutningaskipaútgerðir – voru sett á sama stall og fyrirtæki í ríkjum þar sem hrein endurnýjanleg orka er almennt notuð í miklu minni mæli en á Íslandi. Með stefnubreytingu íslenskra stjórnvalda var Ísland almennt sett á sama stall og ríki þar sem hrein endurnýjanleg orka er almennt notuð í miklu lægra hlutfalli en á Íslandi.

Líkur benda því til að í samstarfinu við ESB komi til þess að Ísland verði að fara fram á að mega bíða með aðgerðir þangað til Evrópuríkin hafi að minnsta kosti nálgast verulega stöðu Íslands í orkumálum. Á hinn bóginn er ástæða til að ætla að ESB gæti ekki fallist á slíka undanþágu vegna meginreglna í starfsemi þess. 

Mestar líkur eru reyndar á að hvorki ESB né aðrir nái yfirlýstum markmiðum um samdrátt í losun. Hins vegar væri ólíklegt af pólitískum ástæðum að ESB hætti að reyna það fyrir sitt leyti. Vandi íslenskrar loftslagsstefnu gagnvart ESB væri því áfram til staðar. 

Flest bendir til að það komi að því að Ísland hverfi aftur til áherslu á eigin stefnu sem byggi á sérstöðu landsins í og kröfu um svigrúm í krafti hennar í stað þess að íslenskur almenningur og fyrirtæki taki á sig sama kostnað og aðrir óháð sérstöðu Íslands og háu hlufalli hreinnar og endurnýjanlegrar orku í orkubúskapnum. Ástæða er til að ætla að eigin stefna byggð á augljósri sérstöðu Íslands í orkumálum fengi hljómgrunn á alþjóðavettvangi.

Helsta niðurstaða þessarar greinar er að hyggja þurfi að loftslagsstefnunni í þessu ljósi og svara því hvaða áhrif það hefur og afleiðingar að Ísland er á allt öðrum stað en flest önnur ríki í orkumálum.

Efnisyfirlit: Sérstaða Íslands og samstarf þess við ESB um loftslagsmál ; Áhersla á sérstöðu var lykilatriði í stefnu Íslands ; Horfið frá áherslu á sérstöðu og á undanþágur í krafti hennar ; Kostir þess að taka aftur upp loftslagsstefnu byggða á sérstöðu Íslands ; Niðurstaða

Sérstaða Íslands og samstarf þess við ESB um loftslagsmál 

Samstarf Íslands við önnur ríki í loftslagsmálum fer aðallega fram á vettvangi Evrópska efnahagssvæðisins (EES). ESB og EFTA/EES ríkin Ísland og Noregur hafa almenn sameiginleg markmið um að minnka losun gróðurhúsalofttegunda til að fullnægja svonefndu Parísarsamkomulagi frá 2015 um loftslagsmál. Þar er markmiðið að halda hlýnun Jarðar á öldinni vel undir tveimur gráðum. ESB, Noregur og Ísland standa einnig að viðskiptakerfi með svonefndar losunarheimildir.

Stefnt er að því að árið 2030 verði losun á “beinni ábyrgð Íslands” 55 prósentum minni en hún var árið 2005. “Ábyrgð Íslands” á við þá losun sem er á ábyrgð íslenskra stjórnvalda. Hún nær ekki til losunar sem fellur undir viðskiptakerfi ESB en það tekur til losunar frá stóriðju, frá innanlandsflugi og frá millilandaflugi og skipaflutningum á EES svæðinu.

Þó þarna sé um að ræða losun sem er ekki á “beinni ábyrgð” íslenskra stjórnvald lendir kostnaður af aðgerðum til að minnka hana auðvitað á íslenskum aðilum og neytendum. 

Til viðbótar kostnaði af aðgerðum kæmi kostnaður vegna kaupa ríkis og fyrirtækja á losunarheimildum.

“Á beinni ábyrgð Íslands” er í raun orðaleikur því kolefnishlutleysi – sem Ísland ætlar að ná 2040 – er vitanlega á kostnað alls samfélagsins, þar á meðal auðvitað fyrirtækja þess stórra og smárra. Til að ná kolefnishlutleysi þarf að minnka neyslu og umsvif í samfélaginu. 

Markmið um kolefnishluteysi Íslands er auðvitað á “beinni ábyrgð” íslensk samfélags.

Kolefnishlutleysi felst í því að losun minnki að því marki að jafnvægi náist milli losunar og bindingar þannig að nettó losun verð á núlli.

Íslenskt samfélag á langt í land með að ná framangreindum markmiðum fyrir árin 2030 og 2040. Heildarlosun frá landinu jókst um 23% milli 1990 og 2020 og heldur áfram að vaxa.

Ísland stefnir að því að ná kolefnishlutleysi á árinu 2040. ESB ætlar sér það 2050.

Grundvallarmunur er á ESB ríkjunum og Íslandi í loftslagsmálum og felst í því að Íslendingar hafa náð mjög langt í að nýta hreina og endurnýjanlega orku en ESB ekki. Beislun orkunnar hófst á Íslandi að ráði á fjórða áratug 20. aldar og hlutfall endurnýjanlegrar orku er margfalt hærra á Íslandi en víðast annarsstaðar. Á Íslandi var nánast lokið við fyrir árið 1990 að koma allri húshitun og raforkuframleiðslu undir endurnýjanlega orkugjafa í stað jarðefnaeldsneytis.

Þessar staðreyndir hjálpa Íslandi þó ekki að ná yfirlýstum markmiðum. Þvert á móti eins og útskýrt er hér á eftir.

Norðmenn eru nálægt því að nýta endurnýjanlega orku í sama mæli og Íslendingar. Í ljósi þess að það sem hér fer á eftir fjallar um ólíka hagsmuni Íslands og samstarfsríkja þess er Noregur því til einföldunar undanskilinn þegar talað er í greininni umsamstarfsríki Íslands sem þannig á eingöngu við ríki ESB.

Ísland á minni möguleika en ríki ESB til að minnka frekar losun gróðurhúsalofttegunda

Hlutfall endurnýjanlegra orkugjafa í orkubúskap á Íslandi er rúmlega fjórfalt hærra en í ESB – um 85 prósent á Íslandi, undir 20 prósentum í ESB. Í háu hlutfalli endurnýjanlegrar orku felst að Ísland hefur minnkað mikið losun gróðurhúsalofttegunda í samanburði við að áfram hefði verið treyst alfarið jarðefnaeldsneyti. Um er að ræða margar milljónir tonna gróðurhúsalofttegunda á ári – allt að tæplega 20 milljónir tonna samkvæmt tölum Orkustofnunar. Til samanburðar var heildarlosun Íslands um 14 milljónir tonna á árinu 2021.

Þessi árangur og hið háa hlutfall endurnýjanlegrar orku á Íslandi skapar þó ekki til svigrúm til að minnka losun þar enn frekar en orðið er og hófst á fyrri hluta 20. aldar. Þvert á móti er svigrúmið miklu þrengra á Íslandi en hjá evrópsku samstarfsríkjunum. 

Það stafar af því að þegar minnka á losun gróðurhúsalofttegunda verða hagkvæmustu og ódýrustu kostirnir fyrst fyrir hendi. Eftir því sem ríki ná lengra í að minnka losun eykst kostnaðurinn við að halda áfram og efnahagslegt og pólitískt svigrúm til frekari aðgerða þrengist í takt við það.

Samstarfsríki Íslands í ESB eiga flest möguleika á að minnka með ýmsum hætti losun frá jarðefnaeldsneyti. Þau eiga kosti í þeim efnum sem Ísland á ekki nema að mjög takmörkuðu leyti. Orkuskipti í íslenska bílaflotanum eru möguleg með skattaívilnunum, sem nú er reyndar verið að draga verulega úr og hefur áhrif á hraða orkuskiptanna. Aðalatriði er þó að losun frá íslenska bílaflotanum er mjög lítill hluti heildarlosunar á landinu – um 6  prósent. Og þá eru meðtaldir vörflutningabílar og rútubílar sem af tæknilegum ástæðum eru ekki almennt á leið í orkuskipti og verða ekki fyrr en síðar – jafnvel miklu síðar. En jafnvel þá mundi heildarlosun frá Íslandi ekki minnka með róttækum hætti.

Samstarfsríki Íslands í ESB geta minnkað frekar notkun kola og olíu í orkubúskapnum en aukið áfram notkun jarðgass sem losar mun minna. Þau eiga þess einnig kost að auka almennt hlut endurnýjanlegrar orku og þau eiga þann möguleika í miklu meiri mæli en Íslendingar – einfaldlega og augljóslega sakir þess hve hátt hlutfallið er þegar á Íslandi. Loks geta samstarfsríkin aukið rafmagnsframleiðslu með kjarnorku í stað jarðefnaeldsneytis og það er í bígerð hjá nokkrum þeirra. Kjarnorka stendur þegar undir meirihluta rafmagnsframleiðslu í sumum ríkjum ESB.

Eini kostur Íslands – að nokkru sambærilegur við möguleika ESB – væri að fylla framræsluskurði í stórum stíl og telja slíka endurheimt votlendis upp í markmið Íslands í loftslagsmálum.

Ein sérstaða Íslands er einmitt að meirihluti losunar á landinu er frá framræstu votlendi ekki frá fyrirtækjum eða almenningi. Endurheimt þess er því mikilvæg ef ná á markmiðum Íslands um minni losun gróðurhúsalofttegunda.

Á hinn bóginn fæst endurheimt votlendis ekki alþjóðlega viðurkennd að því marki að miklu skipti fyrir markmið Íslands í loftslagsmálum. Það stafar frá ýmsum þáttum en í grunninn frá óvissu af vísindalegum og tæknilegum ástæðum um árangur þess fyrir loftslagið að endurheimta votlendi. 

Af þessum sökum öllum og vegna þess hve hátt hlutfall endurnýjanlegar orku er á Íslandi virðist þurfa – til að ná loftslagsmarkmiðum – að draga úr helstu atvinnustarfsemi, meðal annars en ekki síst veiða minna af fiski, taka á móti færri erlendum ferðamönnum og framleiða minna af áli og öðrum afurðum stóriðju.  Það þyrfti að skerða lífskjör Íslendinga og breyta verulega lífsháttum þeirra með minni neyslu, minni bílnotkun, færri ferðalögum til útlanda o.s.frv.

Það hlýtur að teljast afar ólíklegt að vilji verði til þess í íslenskum stjórnmálum og samfélagi að bera slíkan kostnað – og það umfram aðra.

Auk kostnaðarins sem félli á fyrirtæki og almenning þyrfti íslenska ríkið og fyrirtæki að kaupa í síauknum mæli losunarheimildir á markaði svo ná mætti yfirlýstum loftslagsmarkmiðum. Og þó að það sé ekki aðalatriði er ekki úr vegi að benda á að heimildirnar þyrfti að kaupa af ríkjum sem eru afar langt frá því hlutfalli endurnýjanlegrar orku sem náðst hefur á Íslandi. Óháð þessu yrði vafalítið erfitt að ná samkomulagi á Íslandi um að verja háum fjárhæðum til að kaupa loftslagsheimildir.

Eina færa leiðin út úr þessum vanda væri að Ísland léti – með tilvísan til sérstöðu þess í orkumálum – reyna á það í loftslagssamstarfinu við ESB hvort Ísland gæti farið miklu hægar fram í að minnka losun en evrópsku samstarfsríkin. Eðlilegt væri að slík undanþága gilti þar til þeim hefði tekist að nýta endurnýjanlega orku að því marki að þau að minnsta kosti nálguðust Ísland í þeim efnum. Meginreglur í samstarfi ESB valda því hins vegar – eins og segir hér á eftir – að ólíklegt má telja að slík undanþága fengist.

Áhersla á sérstöðu var lykilatriði í stefnu Íslands

Í Kyoto bókuninni – alþjóðasamningi um minni losun sem gerður var á vettvangi Sameinuðu þjóðanna í japönsku borginni Kyoto á árinu 1998 – var viðmiðunarárið 1990. Mælikvarði á árangur einstakra ríkja við að standa við skuldbindingar í bókuninni fólst í samanburði á losun 2012 og 1990. Síðara ártalið hentaði ríkjum ESB en ekki Íslandi. Það hentaði ESB ekki síst vegna falls kommúnismans í Evrópu 1989 og síaukinnar nýtingar jarðgass í ESB í stað olíu og kola. Í kommúnistaríkjunum var gífurleg mengun sem borgaði sig að minnka óháð öðru og það var gert tiltölulega auðveldlega. Jarðgas losar umtalsvert minna af gróðurhúsalofttegundum en olía og kol 

Sambærilegt ártal fyrir Ísland hefði verið 1930 áður en hitaveituvæðing hófst og styttist í umtalsverða raforkuframleiðslu með virkjun fallvatna. Þetta var auðvitað áratugum áður en fyrst var rætt um gróðurhúsaáhrif og hlýnun Jarðar af þeirra völdum og löngu áður en önnur ríki hófu að reyna að minnka losun.

“Íslenska ákvæðið”

Ísland varð aðili að Kyoto bókuninni á árinu 2002 – alþjóðasamningi um minni losun – af því “íslenska ákvæðið” svonefnda náðist fram á aðildarríkjafundi árið áður. Það var skilyrði þess að Ísland gæti tekið þátt og jafnframt hrint í framkvæmd áætlunum um aukna álframleiðslu og virkjanir hennar vegna. Án íslenska ákvæðisins hefði Ísland staðið utan Kyoto bókunarinnar. 

Það varð reyndar niðurstaða nokkurrra ríkja að verða ekki aðilar, ríkja eins og Bandaríkjanna, Japans, Ástralíu og Rússlands – þó af öðrum ástæðum væri en þeirri sem áttu við Ísland – eins og síðar verður vikið að.

Í grunninn fólst í “íslenska ákvæðinu” að losun frá nýjum stóriðjuverum eða stækkun þeirra sem fyrir voru væri undanþegin ákvæðum Kyoto bókunarinnar um samdrátt í losun gróðurhúsalofttegunda enda væri notuð hrein og endurnýjanleg orka í verunum. Að auki var hnykkt frekar á sérstöðu Íslands með því að tekið var tillit til smæðar hagkerfisins og hlutfallslega mikils þjóðhagslegs vægis stórra framkvæmda eins og byggingar álvera og virkjana tengdum þeim. 

Þessi skilyrði lutu einnig að því að Ísland hefði svo mikla sérstöðu að íslenska ákvæðið gæti ekki orðið fordæmi fyrir aðra og opnað þeim leið undan skuldbindingum í Kyoto bókuninni. Lykilllinn að undanþágunni sem fólst í íslenska ákvæðinu var að endurnýjanleg orka væri notuð en enginn vafi lék auðvitað á að hún væri ráðandi í orkubúskap Íslendinga. 

Samþykkt ákvæðisins var einnig háð því skilyrði að losun á Íslandi sem væri undanþegin mætti ekki verða meiri en 1,6 milljónir tonna. Það var tala einkum byggð á íslenskum upplýsingum og útreikningum á losun vegna fyrirhugaðrar aukinnar álframleiðslu. Annað skilyrði var að Íslendingar stunduðu ekki viðskipti með losunarheimildir meðan ákvæðið væri í gildi og loks náði undanþágan einungis til losunar á koltvísýringi en ekki öðrum gróðurhúsalofttegundum. 

Horfið frá áherslu á sérstöðu Íslands og á undanþágur í krafti hennar

Í maí 2009 tók við ríkisstjórn Samfylkingar og Vinstri grænna. Í lok mánaðarins gaf umhverfisráðuneytið út féttatilkynningu um “Tímamót í stefnu ríkisstjórnar Íslands um losun gróðurhúsalofttegunda”. 

Þar sagði að íslensk stjórnvöld vildu draga úr losun gróðurhúsalofttegunda um að minnsta kosti 15% til 2020, miðað við árið 1990. Það yrði tilkynnt á næsta samningafundi á vettvangi loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna og yrði það í fyrsta sinn sem íslensk stjórnvöld tilkynntu á alþjóðavettvangi að þau væru tilbúin að taka á sig skuldbindingar um að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda. Þarna var verið að vísa til þess að Ísland fékk  – til viðbótar íslenska ákvæðinu varðandi stóriðju – heimild í Kýótó bókuninni til að auka almenna losun um 10 prósent.

Ennfremur sagði í fréttatilkynningu umhverfisráðuneytisins að fyrir lægi að losun frá stóriðju á Íslandi mundi samkvæmt EES samningnum falla undir reglur viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir. Samningurinn gat ekki auðvitað sjálkrafa skikkað Ísland til þátttöku í kerfinu heldur gat það einungis gerst með ákvörðun íslenskra stjórnvalda.

Munurinn á þáttöku í viðskiptakerfinu og íslenska ákvæðinu var auðvitað sá að samkvæmt ákvæðinu var losun frá stóriðju almennt undanþegin í Kýótó bókuninni. Í viðskiptakerfi ESB þyrfti að kaupa losunarheimildir fyrir stóriðjuna og í síauknum mæli þegar fram í sækti.

SA, ASÍ og Landsvirkjun vildu áfram undanþáguna sem fólst í íslenska ákvæðinu

Samtök atvinnulífsins, Alþýðusamband Íslands og Landsvirkjun gerðu athugasemdir við þá stefnubreytingu stjórnvalda að hverfa frá áherslu á sérstöðu landsins. 

Samtök atvinnulífsins sögðu að svo að orkufrekur iðnaður á Íslandi stæði jafnfætis keppinautum í Evrópu yrðu íslensk stjórnvöld að tryggja að íslenska ákvæðið héldi gildi sínu og halda uppi “virkri baráttu” til að viðhalda því.

Alþýðusambandið kvað ríkisstjórnina þurfa að gefa út skýr skilaboð, eins og það var orðað, um að barist yrði fyrir hagsmunum Íslands með því sérstaklega að tryggja að íslenska ákvæðið gilti áfram.

Landsvirkjun kvaðst líta svo á að samþykkt ákvæðisins á vettvangi Kyoto bókunarinnar sýndi að ríkur skilningur hefði verið á mikilvægi þess að nýta endurnýjanlegar orkulindir. Ísland ætti því að vera í sterkristöðu til að tryggja í þeim í viðræðum sem í hönd færu um hvað tæki við af Kyoto bókuninni að „íslenska ákvæðið“ eða ígildi þess héldi áfram.

En stefna stjórnvalda hafði gerbreyst

Í stað þess að fara, eins og í Kýótó bókuninni, fram á undanþágur í krafti sérstöðu í orkumálum var stefnan orðin sú að Ísland mundi ganga á Kaupmannahafnarfundi aðildarríkja loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna í desember 2009 “til liðs við þau ríki sem ætla sér að vera í framvarðasveit í baráttunni gegn loftslagsbreytingum”. 

Í fyrrnefndri fréttatilkynningu umhverfisráðuneytis kom fram að “íslenska undanþáguákvæðið verður vonandi óþarft í Kaupmannahöfn og losun sem fellur undir það nú verður vonandi færð undir viðskiptakerfi Evrópusambandsins. Þar munu íslensk stóriðjufyrirtæki, bæði gömul og ný, taka á sig sömu skuldbindingar og fyrirtæki innan ESB.” Því þyrftu íslensk stóriðjufyrirtæki að búa sig undir að heimildir þeirra til losunar mundu þrengjast í framtíðinni. Þeim yrði gert að kaupa heimildir í vaxandi mæli í viðskiptakerfi ESB. Undanþágur á borð við íslenska ákvæðið mundu heyra sögunni til. 

Einnig kom fram að það væru hagsmunir íslenskrar stóriðju að geta keypt losunarheimildir í kerfi þar sem þau fyrirtæki sem menguðu minnst þurfa minnst að greiða. Það breytir ekki því að íslensk fyrirtæki sem nota alfarið endurnýjanlega orku voru nú í aðalatriðum sett á sama stall og þau sem treysta að mestu leyti á jarðefnaeldsneyti eða kjarnorku.

Þá var auðvitað sá munur áfram á að íslenska ákvæðið fól í sér að ný stóriðjuver á Íslandi á þyrftu ekki að kaupa heimildir heldur var losun þeirra vegna undanþegin.

En það höfðu orðið “þáttaskil í stefnu Íslands” í loftslagsmálum, eins og umhverfisráðherra orðaði það í viðtali, af því Ísland hefði komið fram með “metnaðarfull losunarmarkmið með það að leiðarljósi að skipa sér í röð fremstu þjóða heims hvað þetta varðar.” Það þýddi að Ísland væri “ekki að leita að undanþágu.” 

Umhverfisráðherra sagði jafnframt hreint út í fyrrnefndu viðtali að “hið íslenska ákvæði er hlutur sem við viljum fyrir alla muni losna við og freista þess að fara í þetta evrópska umhverfi…” Ráðherrann bætti við að það væru “hagsmunir allra, ekki síst íslenskrar náttúru og ímyndar Íslands, að fara út úr því umhverfi að vera að sækja um sérstaka undanþágu.”Þá væri ekki “góður svipur á því fyrir ríka þjóð að vera að óska eftir undanþágum í þessu efni. Ég er þannig afar stolt yfir að hafa tekið þennan kúrs fyrir Ísland.“

Hér fór ekkert milli mála. Loftslagsstefnunni hafði verið gerbreytt með áherslu á að krafa um sérstöðu og undanþágu væri í senn röng og óþörf – þótt engum áþreifanlegum upplýsingum væri teflt fram því til stuðnings og þrátt fyrir að atvinnulíf og launþegasamtök vildu halda í íslenska ákvæðið. 

Í júní 2009 kom fram að íslensk stjórnvöld ættu í viðræðum við ESB um hvernig mætti samræma skuldbindingar Íslands gagnvart EES samningnum og væntanlegu nýju alþjóðlegu samkomulagi um loftslagsmál. Hugsanlegayrði það best gert með því að Ísland tæki á sig sameiginleg markmið með ESB-ríkjunum. Reyndar sagði: “Við höfum lagt þar áherslu á að leita leiða til þess að komast að samkomulagi við Evrópusambandið um að vera þátttakendur í markmiðum þess fram til 2020.” Um þetta leyti stóð fyrir dyrum leiðtogafundur loftslagssamnings Sameinuðu þjóðanna í Kaupmannahöfn og samningaviðræður um hvað tæki við af Kyoto bókuninni. 

Stefna stjórnvalda 2009 var nú í reynd að staða Íslands væri ekki sérstök heldur hin sama og hjá öðrum ríkjum. Ekki ætti að nýta sérstöðu landsins í orkumálum til að fá undanþágu. Þvert á móti kom fram sem fyrr sagði sú skoðun stjórnvalda að það væri bæði neikvæð stefna og óþörf og þá að því að virtist af því Íslands stæði svo vel í orkumálum. 

Stefnan var orðin sú að vegna sérstöðunnar þyrfti ekki sérlausn í stað þess sérstaðan leyfði slíka lausn og réttlætti hana.

Ennfremur var litið svo á að það að framlengja íslenska ákvæðið væri “slæmur kostur”. Það væri “vont að þurfa að byggja á undanþágum í alþjóðlegu kerfi, sérstaklega fyrir ríki sem hefur alla burði til að vera fyrirmyndarríki í loftslagsmálum.” Losun sem félli undir íslenska ákvæðið yrði “vonandi færð undir viðskiptakerfi Evrópusambandsins. Þar munu íslensk stóriðjufyrirtæki, bæði gömul og ný, taka á sig sömu skuldbindingar og fyrirtæki innan ESB.”

Þá gáfu stjórnvöld sér að það að óska eftir framlengingu á íslenska ákvæðinu “myndi vekja neikvæð viðbrögð og grafa undan stöðu Íslands” í viðræðunum á Kaupmannahafnarfundinum, en hvernig það mundi gerast var óútskýrt. Sama átti við þá fullyrðingu að “þegar leið að öðru skuldbindingartímabili (2013–2020) var ljóst að losun frá stóriðju myndi falla undir viðskiptakerfi ESB og að frekari undanþága fyrir stóriðju innan Kyoto-bókunarinnar yrði torsótt.” Einnig var gefið að enginn jarðvegur væri fyrir því að biðja um nýjar undanþágur þegar öll þróuð ríki tækju á sig niðurskurð, líka þau fáu ríki sem, eins og Ísland, fengu heimild til í Kyoto til að auka losun. 

Reyndar varð Kaupmannahafnarfundurinn árangurslaus einmitt af því að þróuð ríki neituðu með tilliti til samkeppnisstöðu að taka á sig samdrátt í losun nema þróunarríki gerðu það einnig. Í framhaldinu varð úr að Japan, Kanada, Nýja Sjáland og Rússland sögðu sig frá því að framlengja Kyoto bókunina fyrir sitt leyti, en það hafði augljóslega ekki áhrif á stefnu Íslands.

Ríkisstjórnin vann að því að Ísland sækti um aðild að Evrópusambandinu en umhverfisráðherra sagði í viðtali við Fréttablaðið 10. október 2009 að loftslagsstefnan sem mótuð hefði verið væri óháð aðildarumsókninni og aðild yfir höfuð. Og í sjálfu sér má segja að það virðist rétt en um leið ljóst að með aðild hefði Ísland auðvitað sjálfkrafa orðið þátttakandi í loftslagsstefnu ESB og viðskiptakerfi þess með losunarheimildir. 

Parísarsamningurinn um loftslagsmál 2015: Ísland valdi milli samstarfs við ESB eða að senda inn sjálfstætt markmið

Í innsendu landsmarkmiði Íslands vegna Parísarsamningsins um loftslagsmál 2015 var greint frá áformum um að taka þátt í sameiginlegu markmiði með ESB. Fram kom að íslenska samninganefndin hefði metið það svo að skynsamlegt væri að skoða möguleika á sameiginlegu markmiði með ríkjum ESB þar sem um 40% af losun Íslands félli undir viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir, skv. ákvæðum EES-samningsins. “Að öðrum kosti hefði Ísland þurft að senda inn sjálfstætt markmið varðandi skuldbindingar samkvæmt Parísarsamningnum um samdrátt í losun á tímabilinu 2021–2030 sem taka þarf til allrar losunar, þ.m.t. stóriðju.”

Í stefnumótuninni var því valið milli tveggja kosta; að vera með ESB eða senda inn sjálfstætt markmið. Að vera í samvinnu við ESB varð fyrir valinu. Þetta var áréttað í aðgerðaáætlun í loftslagsmálum 2018 þar sem bent var á að samninganefnd Íslands hefði komist að þeirri niðurstöðu að “áfram væri skynsamlegast fyrir Ísland að vera með í sameiginlegu markmiði Evrópuríkja.” Almenn og torskilin skýring var að þar með mætti “forðast misræmi í bókhaldi og markmiðum samkvæmt EES-reglum annars vegar og alþjóðasamningum hins vegar.” 

Jafnframt kom fram að stefnan sem tekin var hefði falið í sér að losun frá stóriðju yrði “á ábyrgð viðkomandi fyrirtækja og Evrópuríkjanna í heild undir hatti viðskiptakerfis ESB með losunarheimildir (ETS) en ekki á beinni ábyrgð íslenskra stjórnvalda.” Hvernig þetta fyrirkomulag væri betra en það sem fólst í íslenska ákvæðinu og undanþágu fyrir fyrirtækin var ekki útskýrt.

En eins og bent var á hér að framan gat þátttaka í viðskiptakerfi ESB ekki komið í staðinn fyrir íslenska ákvæðið um að losun frá stóriðju á Íslandi væri undanþegin ákvæðum alþjóðasamninga um samdrátt í losun. Nú var stóriðja á Íslandi ekki lengur sérstök, heldur vandi sem aðildin að viðskiptakerfi ESB leysti en með kostnaði fyrir fyrirtækin.

Kostir þess að taka aftur upp loftslagsstefnu byggða á sérstöðu Íslands

Þegar hætt var 2009 við áherslu á sérstöðu í loftslagsstefnunni virðist hafa verið horft fram hjá því að vegna hins háa hlutfalls endurnýjanlegrar orku í orkubúskapnum lenda Íslendingar miklu fyrr en flestir aðrir á þeim stað að verða að fara í afar dýrar aðgerðir eigi að minnka losun umtalsvert og þurfa að auki að kaupa losunarheimildir. 

Stærsti kosturinn við eigin stefnu byggða á sérstöðunni væri að losna úr þessari klemmu þannig að aðgerðir á Íslandi mundu bíða þar til önnur ríki nálguðust að minnsta kosti stöðu Íslands hvað varðar hlutfall endurnýjanlegrar orku. 

Nær allir erlendir ferðamenn sem til Íslands koma, eða 96%, eru jákvæðir gagnvart endurnýjanlegum orkugjöfum á Íslandi. Þetta sést í skoðanakönnun sem Gallup gerði fyrir Landsvirkjun. Þar af eru 80% mjög jákvæð en innan við 1% neikvæð.

97 prósent ferðamannanna koma vegna náttúru landsins, sem hlýtur að stafa frá jákvæðri ímynd þeirra a íslenskri náttúru. Þá gefa 67 % Íslandi einkunnina 9-10 fyrir frammistöðu í umhverfismálum og sjálfbærni samkvæmt skoðanakönnun sem ferðamálastofa lét gera.

Losun gróðurhúsalofttegunda á Íslandi er vissulega mikil á mann, en það stafar af því að Íslendingar framleiða mikið – ál og aðrar afurðir stóriðju, sem og sjávarvörur og reka túrisma í stórum stíl – og eru fáir. Þá kemur mikill meirihluti losunar á Íslandi eins og fyrr sagði frá framræstu votlendi, umhverfisspjöll sem má bæta með endurheimt og í hana ætti að ráðast óðháð öðru.

Þegar miðað er við þjóðartekjur og framleiðslu – það er losun miðað við það sem kallað er “Per unit of GDP” – sýna tölur Sameinuðu þjóðanna að Ísland er fremst í flokki ásamt Sviss, Svíþjóð, Írlandi og Danmörku. Þau ríki eru í efstu sætum með Íslandi fyrir tilstilli jarðgass og/eða kjarnorku en einnig að hluta vegna þess að vindorka á vaxandi hlut í rafmagnsframleiðslunni, einkum á Írlandi og í Danmörku.

Höfundur þessarar greinar var á sínum tíma fulltrúi forsætisráherra í samninganefnd um “íslenska ákvæðið” í Kyoto bókuninni og vitni að því að ekki var almenn eða hörð andstaða frá öðrum ríkjum við tillögu Íslands. 

Þó bar á áhyggjum örfárra af því að undanþága fyrir Íslandi yrði fordæmi fyrir aðra til að komast hjá skuldbindingum; fordæmi fyrir “aðra og stærri fiska” en Íslendinga eins og einn viðmælandi úr hópi suðurhafseyjaríkja orðaði það. 

Það bar helst á andstöðu Kanada við „íslenska ákvæðið“ sem réðist af hagsmunum og samkeppnisstöðu kanadísks áliðnaðar en ekki af efasemdum um grundvallaratriði í málstað Íslands. ESB hélt einnig uppi andófi og vildi skilyrða samþykkt íslenska ákvæðisins.

Málið leystist í aðalatriðum þannig að samþykkt ákvæðisins var háð því skilyrði að losun á Íslandi sem væri undanþegin Kyoto-bókuninni mætti ekki verða meiri en 1,6 milljónir tonna. Það var ekki vandamál, enda talan einkum byggð á íslenskum upplýsingum og útreikningum á losun vegna fyrirhugaðrar aukinnar álframleiðslu. Annað skilyrði var að Íslendingar stunduðu ekki viðskipti með losunarheimildir meðan ákvæðið væri í gildi og loks náði undanþágan einungis til losunar á koltvísýringi en ekki öðrum gróðurhúsalofttegundum. 

Þessi saga bendir til að ekki sé ástæða til að ætla annað en að Ísland fengi hljómgrunn fyrir loftslagsstefnu sem hvíldi á skýrri sérstöðu þess.

Jafnframt er ljóst að lykilspurning er að hve miklu leyti ESB geti tekið tillit til sérstöðu Íslands og fallist á undanþágu fyrir það. Í henni fælist eins og fyrr sagði að Ísland færi miklu hægar fram en ESB ríkin í aðgerðum til að minnka losun gróðurhúsalofttegunda og þar til ríki sambandsins hefðu að minnsta kosti nálgast sama hlutfall endurnýjanlegrar orku og á við íslenskan orkubúskap. 

En náið og víðtækt samstarfið sem á sér stað í ESB hvílir eðlilega ekki á sérstöðu og undanþágum heldur fyrst og síðast á meginreglum sem lúta að samþættingu og einsleitni. Þá á samstarf Íslands við ESB í loftslagsmálum ekki eingöngu við sameiginleg markmið varðandi losun heldur og sameiginlegt viðskiptakerfi með losunarheimildir. 

Af þessum ástæðum – ekki endilega af því að skilning skorti á sérstöðunni – má ætla að erfitt reyndist að fá viðurkenningu á sérstöðu Íslands í samstarfinu við ESB í loftslagsmálum.

Er tímapressa í málinu?

Þótt samstarfsríki Íslands í ESB standi sig almennt skár en önnur í loftslagsmálum er frammistaða þeirra þrátt fyrir það “ófullnægjandi” að áliti aðila eins og hugveitunnar Climate Action Tracker. Þessi einkunn felur í sér að veröldin mundi hitna um 2-3 gráður á öldinni en ekki vel innan við 2 gráður stæðu önnur ríki sig í loftslagsmálum með sama hætti og ESB. 

Það er því alls ekki ljóst og reyndar frekar ólíklegt að ESB nái yfirlýstum markmiðum um minni losun, hvað þá kolefnishlutleysi.

Þannig kemur hugsanlega ekki að því að slitni upp úr samstarfi Íslands og ríkja ESB í loftslagsmálum einfaldlega vegna þess að þau muni gefast upp við að ná settum markmiðum. Undanþága fyrir Ísland væri aukaatriði.

Mestar líkur eru þó á að ríki ESB næðu ekki samkomulagi um annað en halda stefnunni til streitu jafnvel þótt ljóst væri í að markmið hennar næðust ekki – í það minnsta alls ekki á tilsettum tíma.

Allt bendir því til að Ísland þurfi að fá áðurnefnda undanþágu  – fá að fara fram miklu hægar en samstarfsríkin en hætta samstarfinu ella.

Að fá svigrúm með eigin stefnu í krafti sérstöðu

Það er auðvitað svo að langflest ríki heims hafa eigin loftslagsstefnu, það er að segja önnur en þau sem eru í ESB eða í samstarfi við það í loftslagsmálum líkt og Ísland og Noregur. 

Parísarsamkomulag Sameinuðu þjóðanna frá 2015 um loftslagsmál er ekki bindandi að öðru leyti en því að segja má að aðildarríkin þurfa að hafa markmið í loftslagsmálum og veita upplýsingar um stöðu mála í eigin ranni.

Þegar hætt var 2009 við áherslu Íslands á sérstöðu í loftslagsstefnunni virðist hafa verið horft fram hjá þeirri afleiðingu sérstöðunnar að Íslendingar lenda miklu fyrr en aðrir á þeim stað að verða að fara í afar dýrar aðgerðir eigi að minnka losun umtalsvert og meiri kostnað en önnur ríki. Stærsti kosturinn við eigin stefnu væri sem fyrr sagði að losna úr þessari klemmu.

Með eigin stefnu gæfist ennfremur svigrúm til að láta reyna á þann möguleika að fá sérstöðu landsins í orkumálum viðurkennda í tengslum við alþjóðsamninga um loftslagsmál. Engin áþreifanleg ástæða er, eins og fyrr sagði, til að ætla að það gengi ekki. Andstaða gegn því hlyti að teljast óbilgjörn í ljósi þess hve hlutfall endurnýjanlegrar orku er hátt á Íslandi og miklu hærra en víðast annarsstaðar. Líklegt er að mörg ríki hefðu skilning á því að það þrengir mjög möguleika til að minnka enn frekar losun gróðurhúsalofttegunda nema með með miklum tilkostnaði umfram aðra. 

Þá er það auðvitað svo að það þyrfti ekki stuðning annarra ríkja til þess að fullvalda ríkið Ísland hefði eins og önnur ríki eigin stefnu í loftslagsmálum.

Eigin stefna Íslands mundi væntanlega hafa í för með sér meira svigrúm en nú er til að telja fram ávinning af endurheimt votlendis. Af því Ísland hefur sameiginleg markmið í loftslagsmálum með ESB og einnig sameiginlegt viðskiptakerfi með losunarheimildir fylgir Ísland reglum ESB sem lúta að losun frá votlendi og endurheimt þess.Í regluverki ESB er þegar háð ýmsum skilyrðum að hve miklu leyti aðgerðir varðandi landnotkun mega telja uppí skuldbindingar um samdrátt í losun. 

Á hinn bóginn er ólíklegt að eigin stefna geri kleift að telja miklu meiri ávinning en ella upp í losunarmarkmið Íslands af endurheimt votlendis. Það væri vart trúverðugt. En eigin stefna gæti skilað meiru en samflotið með ESB og á það mundi einfaldlega reyna. 

Stóriðjan mundi ekki þurfa að kaupa losunarheimildir nema íslensk stjórnvöld ákvæðu það. 

Ísland mundi einnig ákveða sjálft hvort flugfélög og skipafélög ættu að kaupa heimildir og þá að hvaða marki. Samtals er um marga milljarða króna að ræða á ári sem leggjast á íslensk fyrirtæki og almenning. Auðvitað kæmi til greina að leggja á slíka skatta en þá með sjálfstæðri ákvörðun sem tæki tilliti til áhrifa á samkeppnisstöðu og landfræðilegrar sérstöðu Íslands.

Niðurstaða

Rík sérstaða Íslands hvað varðar hátt hlutfall endurnýjanlegrar orku veldur því að svigrúm til að minnka frekar losun gróðurhúsalofttegunda er þröngt. 

Á hinn bóginn veitir sérstaðan tækifæri til að taka upp trúverðuga stefnu sem taki tillit til þess að hlutfall endunýjanlegrar orku er miklu hærra á Íslandi en í öðrum ríkjum. 

Framan af hvíldi loftslagsstefna Íslands á sérstöðu landsins og kröfu um undanþágu í alþjóðasamningum í krafti hennar. Það gat af sér “íslenska ákvæðið” í Kyoto bókuninni sem fól í sér að losun frá stóriðju á Íslandi var undanþegin skuldbindingum sem bókunin fól í sér um minni losun gróðurhúsalofttegunda. 

En 2009 var horfið frá þessari stefnu – ákveðið að sérstaða í orkumálum réttlætti ekki undanþágu heldur skyldi þvert á móti byggja á þeirri forsendu að vegna sérstöðunnar þyrfti ekki undanþágu. Jafnframt var ákveðið að hefja samstarf við ESB um markmið í loftslagsmálum og hefja þátttöku í viðskiptakerfi þess með losunarheimildir.

Þegar kom að Parísarsamningnum 2015 var samvinna við ESB áfram valin fram yfir þann möguleika að Ísland tæki upp eigin loftslagsstefnu.

Samstarfið við ESB í loftslagsmálum og núverandi loftslagsstefna Íslands átti þannig rætur í því að stefnunni var kúvent – en án þess að aðstæður hefðu breyst í orkumálum á Íslandi. 

Þær voru auðvitað áfram sömu og áður og gerólíkar því sem var hjá ESB. Þannig virðist hafa verið horft fram hjá því að samstarfið sem var valið væri á skjön við þá meginreglu í alþjóðasamstarfi að það byggi á sameiginlegum hagsmunum og forsendum.

Jafnframt virðist hafa verið horft fram hjá því að sakir þess hve hlutfall endurnýjanlegrar orku er hátt  á Íslandi er það á þeim stað í loftslagsmálum að eiga aðallega eftir dýra kosti til að minnka losun og miklu dýrari en evrópsku samstarfsríkin – auk þess að þurfa að kaupa losunarheimildir í síauknum mæli.

Gera verður ráð fyrir vegna meginreglna í starfsemi ESB að ekki yrði unnt að ná samkomulagi við það um að vegna sérstöðu í orkumálum mundi Ísland hægja verulega á aðgerðum til að minnka losun og þyrfti ekki að kaupa losunarheimildir til að ná markmiðum. 

Þannig eru líkur á að þegar fram í sækir fjari undan samstarfinu og að Ísland taki upp eigin stefnu byggða á sérstöðu þess. 

Með því að taka upp eigin stefnu mundi Ísland fá svigrúm til að láta loftslagsstefnuna taka aðallega mið af íslenskum aðstæðum. 

Það tókst á sínum tíma með þeim árangri að “íslenska ákvæðið” – náðist fram í Kyoto bókuninni. Ekki er ástæða til að ætla annað en að Ísland fengi hljómgrunn fyrir loftslagsstefnu sem hvíldi á skýrri sérstöðu þess í orkumálum.

Flest bendir til þess að Ísland hverfi aftur til áherslu á eigin stefnu sem byggi á sérstöðu landsins í og kröfu um svigrúm í krafti hennar – í stað þess að íslenskur almennningur og fyrirtæki taki í grunninn á sig sama kostnað og aðrir óháð aðstæðum á Íslandi og árangri við beislun hreinnar og endurnýjanlegrar orku.

Hyggja þarf að loftslagsstefnunni í þessu ljósi og svara því hvaða áhrif það hefur og afleiðingar fyrir hana að Ísland er á allt öðrum stað en flest önnur ríki í orkumálum.

Heimildir