Norður Kórea: líkur á kjarnorkuafvopnun?

Til að reyna að meta hvað gæti komið út úr Singaporefundi Trumps, Bandaríkjaforseta, og Kim Jong Un, leiðtoga Norður Kóreu, 12. júní næstkomandi þarf að hafa í huga eðli og einkenni alþjóðakerfisins og sögu kjarnavopna. Fyrsta dæmið um kjarnorkuafvopnun var Suður Afríka undir minnihlutastjórn hvítra manna. Aðstæður voru mjög sérstakar og eiga ekki við Norður Kóreu. Sama gildir um þegar Hvíta Rússland og Kasakstan skiluðu til Rússlands kjarnavopnum sem urðu eftir á landssvæði þeirra við hrun Sovétríkjanna 1991. Það gerði Úkræna einnig í sérstöku samkomulagi við kjarnavopnaveldi, sem eitt þeirra, Rússland, hefur þverbrotið með innlimun Krímar og hernaðaríhlutun í innanlandsátök í austurhluta Úkrænu. Önnur aðildarríki samkomulagsins hafa ekki komið henni til varnar. Stjórn Norður Kóreu hefur væntanlega dregið lærdóm af þessu máli, þótt afvopnun Úkrænu hafi átt sérstakar forsendur, sem eigi ekki við Norður Kóreu. Eftir stendur að almennt láta ríki sem eiga kjarnavopn þau ekki af hendi. Norður Kórea hefur ekki ástæðu til að fara öðru vísi að, reyndar enn síður ástæðu til þess en hin átta kjarnavopnaríkin í heiminum.

 Alþjóðakerfinu er gjarnan lýst þannig að það sé anarkískt, sem er byggt á því að ekkert vald er æðra hinum fullvalda ríkjum. Það er ekkert yfirríkjavald. Kerfið geti því ekki tryggt öryggi aðildarríkjanna og þau verði að leita leiða til að treysta það. Þótt aðstæður ríkja að þessu leyti séu auðvitað breytilegar, á þetta klárlega við fámennt, fátækt ríki, eins og Norður Kóreu, hvers leiðtogi, Kim Jong Un, er vinafár alræmdur einræðisherra, harðstjóri og fangabúðastjóri. Hann er leiðtogi stjórnar, sem ásamt forverum ber ábyrgð á dauða fjölda norður kóreskra borgara. Tala þeirra sem hafa verið teknir af lífi, dáið í fangelsum og þrælabúðum, og vegna hungurs af völdum stjórnarinnar, nær að öllum líkindum milljónum frá lokum Kóreustríðsins 1953. Þá hefur Norður Kórea í áratugi ógnað Suður-Kóreu og unnið að þróun og smíði kjarnavopna og notað í þeim tilgangi lygar og undirferli og brotið alþjóðlega saminga. Kim er því í verðskuldaðri ónáð vestrænna ríkja og veit að Bandaríkin, voldugasta ríki heims, hafa viljað grafa undan honum til að losna við hann og stjórn hans.

Ríki verða sér ekki út um kjarnavopn til að nota þau til að ná tilteknum pólitískum markmiðum, eins og má gera með venjulegum herstyrk. Til þess er eyðingarmáttur kjarnavopna of mikill. Þvert á móti er litið á þau fyrst og síðast þannig að þau séu fælingarvopn og til þrautavara (last resort) gegn tilvistarógn (existential threat).

Stjórn Norður Kóreu hefur ærna ástæðu til að ætla að slík ógn steðji að henni. Jafnvel þótt Bandaríkjaforseti fullvissaði Kim um öryggi hans veit sá síðarnefndi að í alþjóðakerfinu er slíku ekki fyllilega treystandi og enn síður þegar í hlut á stjórnvald af því tagi sem hann er leiðtogi fyrir. Kim er og auðvitað kunnugt um sögu stjórnarskipta í ríkjum í þriðja heiminum í kjölfar hernaðar eða undirróðurs af hálfu bandarískra stjórnvalda. Nýjasta dæmið um það er fall Gaddafís einræðisherra Líbíu á árinu 2011.

Frá upphafi atómaldar 1945 hefur verið eftirsókn eftir kjarnavopnum í alþjóðakerfinu. Kjarnavopnaveldi í heiminum eru nú orðin níu. Fleiri hafa reynt að eignast þessi vopn en ekki tekist, s.s. Sýrland, Írak og Líbía.

Vegna hræðilegra afleiðinga átaka með kjarnavopnum og hættu á slíkum átökum vegna mistaka hefur verið reynt að vinna markvisst gegn útbreiðslu kjarnavopna. Það er önnur saga en einkum er horft til í þessum pistli, en grundvöllur hennar er sérstakur samningur gegn frekari útbreiðslu kjarnavopna til annarra ríkja (Non Proliferation Treaty) en þeirra fimm kjarnavopnavelda, sem voru til þegar samingurinn var gerður á árinu 1968. Þeim hefur þrátt fyrir þetta fjölgað frá 1968 um næstum helming sem í grunninn skýrist af því að litið er svo á að kjarnavopn séu hin endanlegu fælingarvopn og í þeim felist endanleg trygging tilvistarhagsmuna. 

Kjarnavopn virðast einnig geta aukið mjög álit ríkja og virðingu jafnvel langt umfram það sem þau hafa burði til að öðru leyti. Kim Jong Un, einræðisherra yfir bláfátæku þróunarríki, er eftir öllum sólarmerkjum að dæma á leið til fundar við Bandaríkjaforseta eftir nokkra daga. Eina sjáanlega ástæðan fyrir því að Kim verður sýndur sá sómi er að Norður Kórea á kjarnavopn. Loks birtast þau áhrif kjarnavopna í þessu máli öllu að vegna þess að Norður Kórea á þau eiga Bandaríkin, langöflugasta herveldi heims, engra góðra kosta völ. Eyðingarmáttur kjarnavopna þýðir að hættan á því að Norður Kórea ætti, þó ekki nema örfá kjarnavopn eftir árás frá herveldinu mikla, fæli í sér óásættanlega áhættu og að árásin hefði misheppnast. 

Ekkert hinna ríkjanna átta sem, auk Norður Kóreu, eiga kjarnavopn hefur í bígerð að hætta að eiga þau. Þetta eru Bandaríkin (6550 vopn), Bretland (215), Frakkland (300), Indland (130), Ísrael (80), Kína (270), Pakistan (140) og Rússland (7100). Norður Kórea er talin eiga 15 kjarnavopn og efni í 30-40 til viðbótar. (https://www.armscontrol.org/factsheets/Nuclearweaponswhohaswhat)

Í sögunni hafa fjögur ríki látið kjarnavopn af hendi. Fyrsta dæmið er þegar minnihlutastjórn hvítra manna í Suður Afríku afvopnaðist að þessu leyti áður en meirihluti svartra íbúa landsins tók við völdum 1994. Hvati minnihlutastjórnarinnar til að eiga vopnin hafði horfið með kalda stríðinu og þeirri  hættu, sem stjórnin trúði að henni stafaði frá Sovétríkjunum í bandalagi við nágrannaríki Suður Afríku. Jafnframt óttaðist minnihlutastjórnin að Bandaríkin yrðu hlutlaus í þeim átökum vegna andstyggðar á kúguninni og aðskilnaðarstefnunni sem beitt var gagnvart svarta meirihlutanum í landinu. Fljótlega eftir að þessi hætta var liðin hjá hvarf stjórn hvítra manna frá aðskilnaðarstefnunni og ákvað að láta af völdum. Kjarnavopnin voru orðin án tilgangs fyrir þá sem höfðu smíðað þau, og þau höfðu enga  hugsanlega kosti í för með sér fyrir öryggi landsins eða þær áskoranir sem það stóð frammi fyrir.

Eftir fall Sovétríkjanna 1991 afhentu Hvíta Rússland, Kasakstan og Úkræna rússneskum stjórnvöldum sovésk kjarnavopn, sem höfðu verið staðsett í þessum þremur fyrrum sovétlýðveldum. Hvíta Rússland var þá og er enn í afar nánu sambandi við Rússland og þessi tvö ríki stofnuðu ríkjasamband, sem reyndar hefur enn ekki orðið formlega að veruleika. Kasakstan lét sovésku kjarnavopnin greiðlega af hendi og er í nánu sambandi við Rússland. Hvorugt þessara dæma um kjarnorkuafvopnun á því við Norður Kóreu, og eru ekki sambærileg við dæmið um Suður Afríku, sem gaf upp á bátinn vopn sem þarlend stjórnvöld höfðu þróað og smíðað.

Dæmið um Úkrænu skiptir máli að einu mikilvægu leyti þegar kemur að Norður Kóreu. Úkræna lét af hendi nokkur þúsund sovésk kjarnavopn ásamt langdrægum eldflaugum og sprengjuflugvélum. Í staðinn hétu Rússland, Bandaríkin og Bretland að virða sjálfstæði, fullveldi og landamæri Úkrænu sem og að beita hana ekki valdi eða hóta því. Þetta allt var í sérstöku samkomulagi sem var undirritað á fundi í Búdapest (Budapest Memorandum) um aðild sovétlýðveldanna fyrrverandi að áðurnefndum samningi frá 1968 gegn útbreiðslu kjarnavopna.  Tvö kjarnavopnaveldi til viðbótar, Frakkland og Kína, gáfu ríkjunum þremur álíka loforð í sérstökum yfirlýsingum.

Í Búdapest samkomulaginu fékk Úkræna áðurnefndar tryggingar og skuldbindingar í Helskinki sáttmálanum um samvinnu og frið í Evrópu, stofnsáttmála Sameinuðu þjóðanna og samningnum um bann við útbreiðslu kjarnavopna voru ítrekaðar í samhengi við kjarnorkuafvopnun Úkrænu. Búdapest samningurinn var hins vegar ekki bindandi, var til að mynda ekki lagður fyrir Bandaríkjaþing til staðfestingar.

Eins og fyrr segir á ekkert framangreindra dæma um kjarnorkuafvopnun við aðstæður Norður Kóreu. Eftir stendur að almennt láta ríki, sem eignast    kjarnavopn, þau ekki af hendi.

Rússland braut Búdapest samkomulagið 2014 með innlimun Krímar og með því að hefja íhlutun í átök í austur hluta Úkrænu. Bandaríkin og Bretland hafa ekki komið Úkrænu til varnar og veitt henni takmarkaða aðstoð að öðru leyti í deilum við Rússa. Það var því lítið að marka Búdapestsamninginn og hér má væntanlega finna eina ástæðu enn í huga stjórnarherra í Norður Kóreu að treysta ekki loforðum sem þeir fengju gegn því að láta af hendi kjarnavopnin.

 

Trump virðist framan af ekki hafa áttað sig á að Singaporefundinum gæti ekki lokið þannig að leiddi beinlínis til kjarnorkuafvopnunar Norður Kóreu. Nú hafa yfirlýsingar breyst og virðist Bandaríkjastjórn sátt við að afvopnunin verði í skrefum. Hins vegar hefur Norður Kóreustjórn ekki, svo vitað sé að minnsta kosti, fallist á það í undirbúningi fundarins að lokaskrefið verði kjarnorkuafvopnun. Það er í takt við það sem margir sérfræðingar álíta, sem er að Kim-stjórnin muni ekki fallast á kjarnaorkuafvopnun og hafi ekki ástæðu til. Þvert á móti. Aðstæður hafa ekki breyst að því leyti að ætla má að Kim Jong Un geri ráð fyrir að tilvistarógn steðji áfram að stjórn hans, og enn frekar en áður fái hún ekki notið skjóls frá kjarnavopnum. Loforðum um annað verður trauðla treyst.

Það er viðbúið að Singaporefundurinn fari annað hvort út um þúfur eða marki upphaf ferils, sem gæti jafnvel tekið mörg ár. Í þessu fælist væntanlega að stöðva tilraunir og smíði nýrra vopna, að fækkað yrði í kjarnorkuherstyrk Norður Kóreu og dregið úr getu hans að öðru leyti svo sem með því að takmarka eða stöðva eldflaugasmíði. Einnig er hugsanlegt að Kim féllist á að fækka venjulegum vopnum, einkum fjölmörgum stórskotavopnum sem ógna Seoul, höfuðborg Suður Kóreu, og veita norður kóreska hernum sterka stöðu. Lokatakmarkið, frá sjónarhóli Bandaríkjastjórnar, kjarnorkuafvopnun Norður Kóreu, yrði hins vegar í besta falli almennt orðað í niðurstöðu Singaporefundarins og framkvæmdin ófrágengin.

Heimildir

 

 

 

Parísarsamkomulagið um loftslagsmál: áskorunin og alþjóðakerfið

Tekst að ná markmiðum Parísarsamkomulagsins frá 2015 um loftslagsmál? Um það má efast nema umbreyting verði á orkumálum. Án hennar eru líkur á að samkomulagið hægi í besta falli eitthvað á þeirri hlýnun Jarðar af manna völdum, sem spár gera ráð fyrir. Stærsti þátturinn í því efni er notkun á jarðeldsneyti – olíu, gasi og kolum – og losun koltvísýrings af hennar völdum     út í andrúmsloftið.  Mannkynið er afar háð jarðefnaeldsneyti og verkefni Parísarsamkomulagsins er því að óbreyttu ógnarstórt. Þá verður að horfa til þess að samkomulagið endurspeglar auðvitað megineinkenni alþjóðakerfisins, sem samanstendur af fullvalda ríkjum. Samkomulagið er óhjákvæmilega málamiðlun milli þeirra og lægsti samnefnari ólíkra sjónarmiða og hagsmuna. Af þeim sökum er það fremur almennt og opið og er auk þess í aðalatriðum ekki bindandi fyrir aðildarríkin.

Gífurlegur beinn og óbeinn kostnaður af því að minnka verulega losun koltvísýrings veldur því að loftslagsmálin eru hápólitísk. Hætt er við að kostnaðurinn valdi því meðal annars að mjög verði horft til þess hvernig hann dreifist á ríki og ríkjahópa, og áhrif þess á samkeppnisstöðu ríkja og lífskjör í þeim. Yrði hrein orka hins vegar almennt samkeppnisfær við jarðefnaeldsneyti, mundi skipta miklu minna máli en áður hvernig kostnaður af aðgerðum í loftslagsmálum skiptist milli ríkja og ríkjahópa. Endanlega hyrfi sá vandi því allir fengju hvata til að nýta hreinu orkugjafana og njóta ávinningsins af þeim.

 

Alþjóðakerfið

Alþjóðakerfið, sem varð til á 17. öld, er kerfi fullvalda ríkja og almennt er þar ekki yfirríkjavaldAð því marki sem slíkt yfirvald er til staðar byggir það á samþykki viðkomandi ríkja. Sama á við bindandi ákvæði alþjóðasamninga og viðurlög og ríki geta sagt sig frá bindandi samningum og borið við breyttum aðstæðum. Engin ætlan er uppi meðal ríkja heims að breyta alþjóðakerfinu hvað þessi grundvallaratriði varðar.

Þrátt fyrir megineinkenni alþjóðakerfisisins, varanleika þeirra og þær staðreyndir sem af þessu leiða er algeng gagnrýni á Parísarsamkomulagið að það sé ekki bindandi og ekki unnt að framfylgja því enda engin viðurlög. Umhverfissinnar sumir harma að alþjóðakerfið sé eins og það er því það standi í vegi nauðsynlegra róttækra aðgerða í loftslagsmálum. Bent er á að þar sem hlýnun Jarðar virði ekki landamæri þá sé hún þess eðlis, sem og mörg önnur umhverfismál, að alþjóðakerfi fullvalda ríkja henti ekki til að leysa vandann. Enda sé ein afleiðing ráðandi stöðu ríkjanna að vandamál og lausnir séu skilgreindar þröngt út frá hagsmunum þeirra með lægsta samnefnara til hliðsjónar, en ekki út frá hagsmunum mannkynsins eins og það er stundum orðað. Hagur þess kalli á róttækar aðgerðir og því verði fullveldisrétturinn að víkja.

 

Kyoto bókunin

Kyoto-bókunin (Kyoto Protocol) frá 1997, náði til 37 þróaðra ríkja – þar á meðal Íslands – og Evrópusambandsins, en ekki þróunarríkja. Samkvæmt bókuninni skyldi losun gróðurhúsalofttegunda hjá fyrri hópnum hafa minnkað samtals að meðaltali um 5% á árunum 2008-2012 miðað við árið 1990.  Töluleg markmið voru bindandi fyrir hvert ríki, en framkvæmd bókunarinnar bar auðvitað svip af megineinkennum alþjóðakerfisins.

Bandaríkin undirrituðu Kyoto bókunina en þing Bandaríkjanna staðfesti hana ekki, þannig að hún gat augljóslega ekki orðið bindandi fyrir þau. Ástæðan var sú að öldungadeild Bandaríkjaþings samþykkti, með 95 atkvæðum gegn engu, að Bandaríkjastjórn mætti ekki undirrita bindandi samkomulag í þessu efni, nema það næði einnig til þróunarríkjanna. Engu að síður undirritaði Clinton Bandaríkjaforseti bókunina. Hann ætlaði þó ekki að leggja hana fyrir þingið enda augljóst að hún hlyti ekki staðfestingu þess.

Á gildistíma Kyótó bókunarinnar jókst losun í Kanada af ýmsum ástæðum allt að þriðjungi og ríkið sagði bókuninni upp. Það var meðal annars en ekki síst til að komast hjá því að þurfa að kaupa losunarheimildir til að bæta fyrir losunina sem var umfram það sem því leyfðist í bókuninni.

Þótt hvorki Bandaríkin né Kanada væru aðilar náðust markmið Kyoto bókunarinnar varðandi samanlagða losun ríkjanna sem eftir voru. Miklu skipti hins vegar hrun kommúnismans um 1990, sem leiddi í kjölfarið sjáfkrafa og fyrirhafnarlítið til mikillar minnkunar á losun þegar mjög mengandi og óhagkvæmri starfsemi var næstum sjálkrafa hætt í stórum stíl í fyrrum kommúnistaríkjum. Loks hafði fjármálakreppan í heiminum 2008 þau áhrif að minnka losun verulega vegna efnhagslegs samdráttar árin á eftir. Þessir þættir allir réðu miklu um efndir ríkjanna 35 á Kyoto samkomulaginu, en sum þeirra að minnsta kosti hefðu annars líklega farið að dæmi Kanada og sagt bókuninni upp. Nokkur þeirra keyptu þó losunarheimildir til að standa við bókunina. Þá stóðu ESB ríkin sameiginlega að skuldbindingum sínum í einum potti (bubble). Það þýddi að minnkun á losun var skipt á milli þeirra eftir getu, sem gerði þeim sem annars hefðu átt erfitt með að standa við sínar skuldbindingar kleift að gera það. Stór hluti af heildarminnkun á losun í ESB á þessum tíma stafaði frá áðurnefndum áhrifum af hruni kommúnismans og mjög aukinni notkun á jarðgasi í stað kola.

Kyoto bókunin var framlengd á árinu 2012 til 2020 en þá tekur Parísarsamkomulagið við. Í framlengdu bókuninni er stefnt að því að losun hafi minnkað um 20% á árinu 2020 miðað við 1990. Að þessu sinni ákváðu Bandaríkin, Japan, Rússland, Kanada og Nýja Sjáland að vera ekki með, einkum vegna þess að bókunin nær ekki til þróunarríkja og þar með mjög stórra losunaraðila eins og Kína og Indlands.  Áhrif hennar á losun í heiminum og á hlýnun Jarðar yrðu því mjög lítil. Framlengda bókunin nær einungis til um 11% af losun í heiminum. Á hinn bóginn hafa rökin að baki því að þróuðu ríkin taki á sig byrðar en ekki þróunarríkin verið þau að slíkt sé sanngjarnt í ljós sögunnar og nauðsynlegur undanfari þess að þau síðarnefndu leggi sitt af mörkum.

 

Parísarsamkomulagið: aðferðin er bindandi en markmiðin ekki

Áður en Parísarsamkomulagið var gert í desember 2015 hafði ítrekað mistekist að semja um hvað tæki við eftir að skuldbindingartímabili Kyoto bókunarinnar lyki 2012.  Hún náði, eins og áður segir, einungis til þróaðra ríkja, og ekki til þeirra allra. Af þessum sökum glöddust margir yfir því að samkomulag skyldi yfirleitt takast á Parísarfundinum og að það hefði náð til bæði þróaðra ríkja og þróunarríkja og þar með allra ríkja heims.

Hin hliðin á málinu er sú að vegna þess hve illa gekk að ná samningum fyrir Parísarfundinn þurfti að gefa upp á bátinn fyrri tilraunir til að ná tölulegum markmiðum um losun og jafnframt að Parísarsamkomulagið fæli í sér bindandi markmið.

Í stuttu máli felst Parísarsamkomulagið í því að hvert aðildarríki setur sér markmið um að minnka losun gróðurhúsalofttegunda. Þessi markmið verði endurskoðuð á fimm ára fresti þannig að leiði til frekari aðgerða og frekari minnkunar á losun. Því er um að ræða sjálfviljug (voluntary) markmið eða framlög ríkja. Hve langt hvert ríki skuli ganga er ekki tiltekið í samkomulaginu og þau markmið sem ríki lýstu yfir fyrir Parísarfundinn voru hógvær miðað við vandann sem skilgreindur er í samkomulaginu.

Aðildarríkin eru sem fyrr segir einungis skuldbundin til að setja sér markmið en ráða sem sagt hvað felst í þeim. Þá eru ríkin skuldbundin til að endurnýja markmið sín á fimm ára fresti, gefa skýrslur um gang mála, tryggja gagnsæi upplýsinga o.s.frv. Því má segja að aðferðin í samkomulaginu sé bindandi, en ekki markmiðin.

Þá lofuðu þróuðu ríkin að leggja til 100 milljarða dollara á ári frá og með 2020 til að aðstoða þróunarríki við að minnka losun og aðlagast afleiðingum hlýnunar. Þessi viljayfirlýsing á við öll þróuðu ríkin sameiginlega en skuldbindur ekkert þeirra.

 

Hvað er sníkill?

Kostnaður sem hlýst af því að minnka stórlega losun koltvísýrings veldur tvennskonar vanda. Annarsvegar hvernig kostnaðurinn kemur fram heima fyrir í ríkjum. Það að tímaramminn, hvað varðar endanleg markmið um að draga úr hlýnun Jarðar, er margir áratugir felur í sér pólitískan áskorun, sem lýtur að því að biðja núverandi kynslóð að taka á sig fórnir fyrir komandi kynslóðir. Hins vegar er vandasamt hvernig kostnaður af minnkun á losun gróðurhúslofttegunda dreifist milli ríkja en einnig milli ríkjahópa, þ.e. þróuðu ríkjanna og þróunarríkjanna.

Svo árangur náist við framkvæmd Parísarsamkomulagsins verða öll helstu hagkerfi heimsins, þau ríki sem losa mest af gróðurhúsalofttegundum, að grípa til viðeigandi aðgerða. Nú hafa Bandaríkin hætt þátttöku í Parísarsamkomulaginu, í bili að minnsta kosti. Það er auðvitað áfall fyrir það, en losun gróðurhúsalofttegunda mun samt halda áfram að minnka umtalsvert í Bandaríkjunum, og reyndar meira en víða annarsstaðar. Það stafar að miklu leyti af fjárfestingum í endurnýjanlegum orkugjöfum en meira af stóraukinni notkun á jarðgasi sem fæst með leirsteinsbroti (fracking) og leysir kol af hólmi. Þá eru gefnir áratugir í Parísarsamkomulaginu til að framkvæma það og auðvitað ekki útilokað að Bandaríkin verði aftur aðilar.

Að draga úr hlýnun Jarðar með því að minnka notkun á jarðefnaeldsneyti snýst um fyrirbæri sem í hagfræði er kallað “sameiginleg gæði” (public/collective good). Þau fela í sér að aðgerðir gagnast öllum án tillits til framlags hvers og eins. Þau ríki sem ekkert legðu á sig, eða minna en önnur, til að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda mundu samt njóta áhrifa aðgerða hinna á loftslag í heiminum. Ríki sem með þessum hætti mundi njóta árangurs af erfiði og fórnum annarra væri það sem kallað er “free rider”,  sem má þýða sem “sníkill”.

Skipting byrða milli ríkja og ríkjahópa er lykilatriði og almennt má búast má við því við framkvæmd Parísarsamkomulagsins að ríki gæti þess að aðgerðir  og tilkostnaður heima fyrir verði í takt við framlög annarra ríkja. Með öðrum orðum að ekki sé verið að leggja skatta og álögur vegna loftslagsmála á einstaklinga og fyrirtæki umfram það sem gert er annarsstaðar og skaða þannig samkeppnisstöðu þeirra.

 

Samkeppnisstaða

Eins og fyrr segir tóku Bandaríkin ekki þátt í Kyoto bókuninni vegna þess að hún næði ekki til þróunarríkjanna, en einkum þeirra fjölmennustu, Kína og Indlands. Samkeppnisstaða Bandaríkjanna mundi veikjast ef fyrirtæki þeirra tækju á sig kostnað til að minnka losun gróðurhúsalofttegunda, en ekki fyrirtæki í Kína, Indlandi og öðrum stórum þróunarríkjum. Kanada sagði sig frá samkomulaginu meðal annars með þessum rökum, og þau skýra að verulegu leyti ákvarðanir þeirra ríkja, sem auk Bandaríkjanna og Kanada, neituðu 2012 að taka þátt í að framlengja Kyoto samkomulagið til 2020. Mikilvæg ástæða þess að Parísarsamkomulagið byggði ekki á tölulegum markmiðum varðandi losun, heldur sjálviljugri (voluntary) aðferð, var að í mörg ár hafði mistekist að ná samkomulagi um hlut þróaðra ríkja og þróunarríkja. Samkeppnisstaða var eitt af lykilatriðum í ágreiningnum.

Að því gefnu að almenn og umtalsverð minnkun á losun hefjist, má búast við að alþjóðapólitísk þýðing kostnaðar sem af þessu hlýst og hvernig hann dreifist á ríki og ríkjahópa aukist þegar fram í sæki, einkum þegar að því kemur að þróunarríki eigi að bætast í hópinn, oft talað um að það verði upp úr 2030. Í þeim eru eru væntingar um bætt lífskjör, sem rætast ekki að óbreyttu án rýmilegs aðgengis að ódýru jarðefnaeldsneyti.  Þýðing kostnaðar og skiptingar hans eykst enn frekar þegar kemur fram á öldina vegna þess að þá verða mörg ríki búin með auðveldustu og ódýrustu losunina. Slík losun er til dæmis frá mengandi starfsemi sem loka þarf hvort eð er og losun af þessu tagi hefur einnig orðið til með stóraukinni notkun jarðgass í stað kola. Þegar þessa og aðra tiltölulega ódýra möguleika þrýtur eða þeir minnka verulega standa mörg ríki frammi fyrir mun erfiðari og dýrari aðgerðum en áður.

Ennfremur þarf trúverðugt eftirlit með frammistöðu einstakra ríkja til að koma í veg fyrir að einhver þeirra víki sér undan í skjóli rangra upplýsinga og byrðir dreifist með ójöfnum hætti af þeim sökum. Trúverðugt eftirlit tengist því að traust ríki í garð stjórnvalda ríkja og tölfræðilegra upplýsinga, en gjarnan koma upp efasemdir um þær. Það tengist stjórnarfari sem getur haft margvísleg áhrif á traust og hvernig gangi að halda ríkjum við efnið. Þá eru stjórnkerfi ríkja mismunandi burðug auk þess að spilling er víða og sumstaðar mjög mikil. Í Parísarsamkomulaginu er reynt að vissu marki að taka á þessum atriðum með ákvæðum sem lúta að gagnsæi þess hvernig ríki telja fram losun og þess hvernig staðið er að því að minnka hana. Kína hefur meðal annarra staði í vegi þess að samræmdar reglur verði setttar á heimsvísu um þetta efni.

 

Áskorunin

Markmiðið með Parísarsamkomulaginu er sem fyrr segir aðallega að minnka stórlega losun gróðurhúsalofttegunda út í andrúmsloftið. Mestu skiptir koltvísýringur en losun hans stafar fyrst og síðast af notkun á olíu, gasi og kolum. Mannkynið er sem fyrr segir afar háð þessu jarðefnaeldsneyti. Að draga úr hlýnun með því að minnka verulega losun koltvísýrings snertir augljóslega daglegt líf og starfa manna, atvinnu, fæðuöryggi, lífsstíl og almenn lífskjör, sem og væntingar milljarða í þróunarríkjum um betra líf og neyslu í átt til þess sem gerist í þróuðu ríkjunum.

Í nýlegri skýrslu Alþjóðaorkumálastofnunarinnar kemur fram að eftirspurn í heiminum eftir orku hafi aukist um 2.1 prósent á árinu 2017 samanborið við 0.9 prósent að meðaltali á ári fimm árin þar á undan. Ennfremur sést að olía gas og kol hafi staðið undir 70 prósentum af aukningunni. Hlutdeild þessara orkugjafa í orkunotkun í heiminum var um 80 prósent 2017 og hefur verið óbreytt í meira en þrjá áratugi. Afgangurinn kemur aðallega frá lífrænu eldsneyti, einkum notað til matseldar í fátækum ríkjum, og frá vatnsorku og kjarnorku, en innan við 2% koma frá vindmyllum, jarðhita og sólarorku.

Eftirspurn í heiminum eftir olíu jókst um 1,6% á árinu 2017. Það var miklu meira en meðaltalsaukning síðustu tíu ára þar á undan, sem var um 1%. Talið er að mikil fjölgun einkabíla með drif á öllum hjólum (sport utility vehicles) og minni trukka (light trucks) í stærstu hagkerfunum eigi verulegan þátt í þessari auknu þörf, ásamt mikilli eftirspurn frá efnaframleiðslu sem notar olíu. Verð á olíu hefur svo auðvitað alltaf áhrif á eftirspurn.  Notkun á jarðgasi jókst um 3% einkum vegna mikils framboðs af tiltölulega ódýru slíku gasi. Þriðjungur aukningarinnar átti sér stað í Kína. Eftirspurn eftir kolum jókst um um 1% á árinu 2017, aðallega í Asíu og einkum til að framleiða raforku.

Losun á helstu gróðurhúsalofttegundinni, koltvísýringi,  jókst um 1,4 %, eða 460 milljónir tonna 2017 og heildarlosun í heiminun varð 32,5 milljarðar tonna, sem var met. Aukningin um 460 milljónir tonna skýrist af góðum hagvexti í  heiminum upp á 3, 7 % að meðaltali, tiltölulega lágu olíuverði og minni viðleitni en áður til að auka hagkvæmni í orkunotkun, ekki síst vegna lágs olíuverðs. Alþjóðaorkumálastofnunin gerir ráð fyrir að eftirspurn eftir orku í heiminum aukist um 30% fram til 2040.

Talið er að mannkyninu fjölgi úr um 7.5 milljörðum nú í rúmlega 9 milljarða fram til 2040 og að heimsframleiðslan tvöfaldist. Þrátt fyrir þetta muni hlutfall jarðefnaeldsneytis í orkunotkun heimsins lækka, sem eru góðar fréttir fyrir Parísarsamkomulagið, en þó einungis um nokkur prósentustig í 74 prósent úr um 80%.  Hlutfallið verður því að mestu óbreytt samkvæmt þessu næstu rúma tvo áratugi að minnsta kosti. Næstum öll aukning á orkunotkun fram til 2040 mun að talið er eiga sér stað í þróunarríkjum og þar af helmingurinn í þeim fjölmennustu, Indlandi og Kína.

 

Yfirlýst markmið aðildarríkjanna á Parísarfundinum ganga of skammt

Heildarmarkmið Parísarsamkomulagsins er að takist að halda hlýnun Jarðar vel undir tveimur gráðum frá því sem var fyrir iðnbyltingu, helst að gert verði enn betur og hlýnunni verði innan við eina og hálfa gráðu. Hlýnunin um þessar mundir er talin vera um einni gráðu fyrir ofan það sem var fyrir iðnbyltingu. Í samkomulaginu er stefnt að því að heildarlosun gróðurhúsalofttegunda nái hámarki „svo fljótt sem auðið er“, og fari minnkandi eftir það. Markmið samkomulagsins um 1.5-2 gráður eiga að nást á síðari helmingi aldarinnar þegar kolefnisjöfnun takist á heimsvísu. Það þýðir að losun af manna völdum minnki svo mikið að hafið og skógar í heiminum getið tekið við henni.

Áður en mætt var til fundar í París í nóvember 2015 höfðu flest aðildarríkjanna hvert um sig gefið út yfirlýsingu um hvernig það ætlaði að standa að því að minnka losun fram til 2030.  Þetta eru svonefnd landsákvörðuð markmið eða framlög (Nationally Determined Contribution). Frá og með 2020 eiga aðildarríkin að gera skýrslu á fimm ára fresti um hvernig hafi miðað. Jafnframt eiga þau að setja ný landsákvörðuð markmið og þannig að hert verði á aðgerðum svo ná megi frekari árangri á næsta fimm ára tímabili.

Mat á landsákvörðuðu markmiðunum frá því fyrir Parísarfundinn 2015, benti til þess að jafnvel þótt hvert ríki stæði fyllilega við sitt yrði samt hlýnun upp á tæpar 3 gráður á öldinni, en ekki 1.5-2 gráður. Þetta er greinilega mjög mikill munur og því ljóst að stórlega þarf að herða róðurinn eftir 2030, eigi takmarkið að nást.

 

Gagnrýni á Parísarsamkomulagið

Þótt Parísarsamkomulagið sé gjarnan talið diplómatískt afrek út af fyrir sig, eins og fyrr segir, var það strax gagnrýnt fyrir að ganga of skammt með tilliti til stærðar vandans og hversu brýnn hann væri. Þetta virðist almennt viðurkennt, þó að mismunandi fast sé kveðið að orði.  Margir vísindamenn eru í hópi gagnrýnenda.

Því var meðal annars haldið fram að samkomulagið vekti falskar vonir, léti líta svo út að verið væri að taka á vandanum þegar niðurstaðan í París væri í reynd fjarri því. Fólk væri látið halda og vildi vildi trúa að alþjóðasamfélaginu hefði tekist að gera samning, sem mundi bjarga veröldinni án þess að snerta lífsstíl þess eða slá á væntingar og fyrirætlanir í þróunarríkjum um stórbætt lífskjör og stóraukna neyslu. Meðan ríki heims ýttu vandanum á undan sér, var sagt, söfnuðust gróðurhúsalofttegundir upp í andrúmsloftinu sem aftur leiddi til þess að vandinn stækkaði og sífellt erfiðara yrði að taka á honum síðar. Ef svo héldi fram kæmi að því að hann yrði óviðráðanlegur.

Meðal gagnrýnenda Parísarsamkomulagsins var sjálfur „faðir“ umræðunnar um gróðurhúsaáhrifin, bandaríski vísindamaðurinn James Hansen, sérfræðingur í loftslagsfræðum. Það var vitnisburður hans fyrir bandarískri þingnefnd á árinu 1988, sem leiddi fyrst til almennrar vitundar um gróðurhúsaáhrifin.

Strax eftir gerð Parísarsamkomulagsins harmaði Hansen að það fæli ekki í sér bindandi aðgerðir, einungis „loforð“. Hann sagði að samkomulagið væri því viljayfirlýsing eingöngu og notaði orð eins og“fals” (fake) og “svindl” (fraud) um það.  Ekkert væri horft til þess að þróunarlöndin þyrftu nægt framboð af ódýrri orku svo draga mætti að einhverju ráði úr fátækt í þeim.  Hið eina sem þróuðu ríkin hefðu haft fram að færa í þessu efni væri loforð um 100 milljarða dollara framlag á ári frá og með 2020 til að aðstoða fátæk ríki við að draga úr losun og neikvæðum afleiðingum hlýnunar. Að mati Hansens mundi þessi fjárhæð hvergi nærri duga og óvíst að hún ætti eftir að hækka að ráði. Þá bendir hann, eins og fjölmargir aðrir, á að svo lengi sem jarðefnaeldsneyti sé ódýrasti orkugjafinn verði það jafnframt og áfram helsti orkugjafi heimsins. Til að byrja að breyta þessu komi tvennt til greina. Annarsvegar að leggja á kolefnisskatt á heimsvísu og nógu háan til að knýja fram “rétt verð” á losun gróðurhúsalofttegunda. Skattur af þessu tagi sé forsenda þess meðal annars og ekki síst að að miklu meira verði fjárfest í hreinni orku en nú sé gert. Jafnframt þurfi að stórauka opinberan stuðning við rannsóknir og þróun hreinnar orku, þar á meðal sólarorku og öruggari og hreinni kjarnorku en nú sé gerlegt.( „James Hansen, father of climate change awareness, calls Paris talks ‘a fraud’“, Guardian, 12. desember 2015 og „Legendary Climate Scientist Likes a GOP Proposal on Global Warming“, Scientific American, 10. Apríl 2017.)

Það blasir við hversu háð mannkynið er jarðefnaeldsneyti og hve róttækar efnahagslegar afleiðingar það hefði að dregið yrði verulega úr notkun þess með því að hækka það stórlega í verði með skattlagningu. Enda blasir jafnframt við að engar eiginlegar samningaviðræður hafa átt sér stað milli ríkja um skattaleiðina, sem Hansen og fleiri leggja til.

Aðrar hugmyndir en skattur lúta að tæknilegum lausnum svo sem að binda mikið magn af koltvísýringi í berglögum, að hafa áhrif á endurkast sólarljóss með því að dreifa efnum í ský o.s.frv.  Allt slíkt er langt utan við þekkingarsvið höfundar þessa pistils, en jafnframt ljóst að hvergi er verið að ræða hugmyndir af þessu tagi í alvöru á milliríkjavettvangi. Þær eru umdeildar og munu eiga það sameiginlegt að þær eru fyrst og síðast til í kenningum og því tæknilega mjög skammt á veg komnar og framtíðarmöguleikar óljósir eftir því.

Gagnrýnin á Parísarsamkomulgið er í aðalatriðum rökrétt, en lítur gjarnan fram hjá þeim einkennum alþjóðakerfisins, sem ásamt ógnarstærð viðfangsefnisins hlutu að hafa áhrif á niðurstöðuna í París. Þá ber þess og að gæta að ef hún hefði orðið á þá leið að binda aðildarríkin, þó ekki nema þróuðu ríkin til að byrja með, þá er líklegt að töluleg markmið um minnkun losunar hefðu orðið fremur hógvær. Lægsti samnefnari á ólíkum sjónarmiðum og hagsmunum hefði ráðið því.

Loks er rétt að nefna gagnrýni af því tagi sem Bill Gates og fleiri hafa sett fram. Hún á ekki beinlínis við Parísarsamkomulagið sjálft, felst fremur í því að það dugi ekki á vandann, þótt vel sé meint. Ríki kunni einarðlega að stefna að því samkvæmt Parísarsamkomulaginu að minnka losun verulega fyrir 2030, til dæmis um 30%. En Gates bendir á eins og fleiri að þessi fyrstu 30% séu margfalt auðveldari en þau sem á eftir þurfi að koma. Þannig ýti ríki á undan sér erfiðasta partinum í framkvæmd samkomulagsins. Jafnframt sé ljóst að upphaflegu 30 prósentin dugi ekki til að hægja nægilega á hlýnun Jarðar. Loks muni mörg ríki óhjákvæmilega ekki ná einu sinni þessu 30 prósenta markmiði. (‘We Need an Energy Miracle’, viðtal við Bill Gates í mánaðarritinu The Atlantic, nóvember 2015.) Niðurstaða Gates og annarra er að til að leysa vandann þurfi fyrst og síðast að stórauka fjárfestingu í þróun hreinna orkugjafa til að reyna að umbreyta orkubúskap í heiminum.

 

Hvernig miðar?

„Climate Action Tracker“ (CAT) heitir vefsíða þar sem fylgst er með frammistöðu ríkja varðandi losun gróðurhúsalofttegunda. CAT er óháður rannsóknaraðili sem þrjár rannsóknastofnanir standa að og hafa gert frá árinu 2009. Um CAT og hvaða aðilar standa að baki má fræðast hér: https://climateactiontracker.org/about/the-consortium/.  Á síðunni er fylgst með hvernig miði varðandi markmið Parísarsamkomulagsins. Þetta er gert með því að skoða frammistöðu allra stærstu hagkerfa heimsins ásamt úrtaki minni ríkja þannig að nái samtals til 80% af hnattrænni losun og 70% íbúa heims.

CAT skiptir ríkjunum, sem fylgst er með, í fjóra hópa.  Í einum hópnum eru fimm ríki sem eru talin standa sig með „alls ófullnægjandi“ (critically insufficient) hætti. Það þýðir að ef öll ríki færu eins að og þessi mundi hlýnun Jarðar fara á þessari öld meira en 4 gráður yfir meðalhita fyrir iðnbyltingu í stað 1.5- 2 gráða líkt og stefnt er að í Parísarsamkomulaginu. Í þessum hópi eru Bandaríkin, Rússland, Sádí Arabía, Tyrkland og Úkræna. Á CAT síðunni er tekið fram að Bandaríkin eru í hópnum af því þau hafi ákveðið að hætta þátttöku í Parísarsamkomulaginu. Að því slepptu séu Bandaríkin meðal þeirra ríkja sem standi sig með „mjög ófullnægjandi“ (highly insufficient) hætti, en það eru Argentína, Chile, Indónesía, Japan, Kanada, Kína, Singapore, Suður-Afríka og Suður-Kórea. Ef öll ríki færu að sem ríkin í þessum hópi yrði hlýnunin 3 -4 gráður.

Frammistaða þriðja hópsins er „ófullnægjandi“(insufficient), sem felur í sér að veröldin mundi hitna um 2-3 gráður færu önnur ríki að dæmi þeirra sem skipa þennan hóp. Þar eru Ástralía, Brasilía, Evrópusambandið (hvað Parísarsamkomulagið varðar er Ísland í hópi ESB ásamt EFTA ríkjunum Noregi og Liechtenstein), Kasakstan, Mexíkó, Nýja Sjáland, Perú, Sameinuðu Arabísku furstadæmin og Sviss.

Í fjórða hópnum eru Bútan, Eþíópía, Filipseyjar, Indland og Kosta Ríka. Frammistaða þeirra stefnir nálægt eða rétt undir tveimur gráðum. Einungis Marokkó og Gambía eru í fimmta hópnum en þar er möguleiki talinn á að frammistaðan verði nálægt því markmiði Parísarsamkomulagsins að halda hlýnun innan við 1.5 gráður. Það virðist þó háð því að þessi ríki verði áfram fátæk og framleiði áfram tiltölulega lítið og sama hlýtur að eiga við ríki eins og Eþíopíu í fjórða hópnum.

Í mörgum tilvikum þróunarríkja, þar á meðal hjá mjög stórum losendum eins og Indlandi og Kína, eru markmiðin frá Parísarfundinum almenn og niðurstaðan óljós. Hjá báðum þessum ríkjum er áherslan á að minnka losun miðað við framleiðslu – á hverja framleidda einingu (emission intensity) – sem aftur þýðir auðvitað ekki endilega að heildarlosun minnki. Það ræðst af framleiðslunni. Með öðrum orðum, hvaða áhrif hafa efnahagsleg og félagsleg markmið á losun? Loks verður losun í öllum ríkjum vitanlega áfram fyrir áhrifum af þáttum, sem getur reynst erfitt að sjá fyrir, eins og olíuverði og hvort í gangi er samdráttur eða uppgangur í þjóðarbúskapnum.

Indverjar hafa ekki, ólíkt Kínverjum, sett sér markmið um hvenær losun eigi að ná hámarki og þeir hafa áætlanir um fjölgun kolaraforkuvera. Einnig undanskilja Indverjar losun frá landbúnaði í markmiðssetningunni. Þá er það svo að þótt Kína stefni að því að losun nái hámarki 2030 eru engin takmörk á losun Kínverja fram til þess tíma.

 

—–

 

Þótt alllangur tími – jafnvel nokkrir áratugir –  gefist í Parísarsamkomulaginu til að ná markmiðum þess bendir flest til að mjög verði á brattann að sækja.  Áhrif alþjóðakerfisins, hinna fullvalda ríkja og lægsta samnefnara hagsmuna þeirra á framkvæmd samkomulagsins verða óhjákvæmilega ráðandi. Samkomulagið sjálft sýnir þetta, einkum með því hvernig það er um margt opið og almennt og bindur ekki aðildarríkin í neinum aðalatriðum. Stærsta hindrunin í vegi þess er þó ráðandi staða jarðefnaeldsneytis í orkubúskap heimsins.

Mannkynið er afar háð jarðefnaeldsneyti og líkur eru á að beinn og óbeinn kostnaður við að minnka losun gróðurhúsalofttegunda valdi því að ríki horfi mjög til þess hvernig hann dreifist á milli þeirra og hvort það sé með sanngjörnum hætti.  Að tryggja það verður að líkindum örðugt og því má búast við að þegar á líður komi annmarkar Parísarsamkomulagsins andspænis ógnarstærð verkefnisins, sem samkomulaginu er ætlað að leysa, æ skýrar í ljós og hamli árangri við framvæmd þess.

Því er viðbúið að þegar fram í sæki verði lögð sífellt meiri áhersla á að leita hagkvæmra leiða til að framleiða miklu meira af hreinni orku en tekist hefur hingað til. Auk möguleika í því efni er varða jarðhita, vindorku og kjarnorku, þá hljóta sjónir að beinast sérstaklega að því hvernig megi nýta sólarorku í stórauknum mæli.

Á einni klukkustundu kemur meiri orka frá sólinni til Jarðar en mannkynið notar á ári. En það er hægar sagt en gert að nýta þó ekki væri nema brotabrotabrot af þeirri ofgnótt sem felst í orku sólarinnar. Til þess þarf raforka framleidd með henni að lækka mikið í verði frá því sem nú er. Það felur meðal annars í sér að það þarf miklu ódýrari og skilvirkari sólarsellur en nú eru til. Einnig og ekki síst þarf að vera hægt að geyma raforku sem framleidd er með sólarorku og nota hana þegar ekki er sólskin. Það á auðvitað alltaf við umtalsverðan hluta sólarhringsins og það á að sjálfsögðu við þegar er skýjað.

Því þarf mikið átak í að þróa rafveitunet þannig að þau jafni og dreifi óhjákvæmilegum sveiflum í raforkuframleiðslu með sólarorku, enda líklega alltof dýrt og tæknilega örðugt að stefna eingöngu að því að geyma orkuna í rafgeymum, hversu stórir og öflugir sem þeir geta orðið. Framfarir varðandi geymslu og dreifingu mundu og gagnast raforkuframleiðslu með vindmyllum og gera hana skilvirkari og hagkvæmari en nú er raunin.

Hröð vísinda- og tækniþróun í heiminum frá ofanverðri 19. öld vekur vonir um að orkumál þróist þannig á 21. öld að losun koltvísýrings minnki verulega. Það gerir auðvitað kröfur til alþjóðastjórnmála og þáttur í þessu þarf að vera að reyna að koma á samvinnu á alþjóðavettvangi um að hvetja til stóraukinna fjárfestinga í rannsóknum og þróun hreinna orkugjafa. Vísir að slíkri samvinnu er þegar til með samstarfi rúmlega tuttugu ríkja (svonefnt Mission Innovation samstarf) sem er í tengslum við hóp um 20 auðjöfra (Breakthrough Energy Coalition) með Bill Gates í fararbroddi.

Loftslagsmálin eru hápólitísk sakir þess hvernig þau snerta dags daglegan starfa fólks og lífskjör þess, og vegna feikilega mikils kostnaðar sem fylgir því að óbreyttu að minnka verulega losun koltvísýrings. Takist að umbreyta orkumálum í heiminum hefði það miklar breytingar í för með sér fyrir alþjóðapólitíkina og áhrif hennar á loftslagsmálin. Yrði hrein orka almennt samkeppnisfær við jarðefnaeldsneyti, hefði mun minni þýðingu en áður hvernig kostnaður af aðgerðum í loftslagsmálum dreifðist milli ríkja og ríkjahópa. Endanlega mundu þessi atriði, og sjálf alþjóðastjórnmálin, ekki skipta máli vegna augljósra hvata sem allir fengju til að nýta hreinu orkugjafana.

Heimildir

 

Alþjóðasamvinna á krossgötum

Hinn 18. apríl stóðu Alþjóðamálastofnun Háskóla Íslands, Norðurlönd í fókus og utanríkisráðuneytið fyrir ráðstefnu í Norræna húsinu undir heitinu Alþjóðasamvinna á krossgötum: Hvert stefnir Ísland? Mér var boðið að flytja erindi í lok ráðstefnunnar undir liðnum Litið fram á veginn: Hvert á Ísland að stefna? Ég fór meðal annars  yfir öryggismál í okkar heimshluta, Evrópumál, norðurslóðir og Íshafssiglingar og fjallaði einnig ítarlega um Parísarsaminginn um loftslagsmál. Hér er erindið:

„Á tuttugustu öld hafði Ísland í áratugi áhrifastöðu í öryggismálum heimsins, hlutverk í sjálfri heimssögunni. Það réðist af staðsetningu landsins, af því hvernig hún tengdist náið stórum breytingum á alþjóðakerfinu og breytingum á hernaðartækni – og loks af því hvernig þessi atriði leiddu til þess að Ísland varð afar mikilvægt fyrir þjóðaröryggisstefnu Bandaríkjanna og síðar bandalagsríkja okkar í NATO.

Í síðari heimsstyrjöld réðu bækistöðvar bandamanna á Íslandi miklu um sigur gegn kafbátum þýska flotans í orrustunni um Atlantshaf. Í kalda stríðinu varð Ísland útvörður Bandaríkjanna á Norður Atlantshafi, lykilstaður fyrir þá stefnu NATO að fæla Sovétstjórnina frá því að taka ákvarðanir sem gætu leitt til átaka – og lykilstaður ef fælingin mistækist og það leiddi til þriðju heimsstyrjaldarinnar.

Mestu skipti, hvað Bandaríkin varðaði, valdajafnvægið á meginlandi Evrópu. Næði stórveldi – fyrst kom Þriðja ríkið til greina og svo Sovétríkin – drottnandi stöðu í Evrópu var litið svo á að öryggi Bandaríkjanna yrði fyrr en síðar ógnað.

Eftir hrun Sovétríkjanna við lok kalda stríðsins var ekkert stórveldi á meginlandinu, sem gæti náð drottnandi stöðu þar. Áhugi Bandaríkjamanna á herstöð á Íslandi hvarf. Núna hafa þeir áhuga á aðstöðu á Keflavíkurflugvelli en hann lýtur ekki að fastri viðveru, heldur tímabundinni staðsetningu kafbátaleitarflugvéla. Ferðir rússneskra kafbáta við Ísland virðast þó enn mjög fátíðar eftir að hafa alfarið hætt um margra ára skeið.

Hernaðarlega skipta norðurslóðir Rússa áfram máli því þar er að finna um þriðjung langdrægra kjarnorkuvopna Rússlands. Þetta eru vopn í kafbátum, sem er aðallega haldið úti langt norður í Barentshafi.

Mjög alvarlegur hættutími í alþjóðamálum gæti snert kjarnavopnajafnvægið milli Rússlands og Bandaríkjanna á norðurslóðum. Þetta er fjarlægur möguleiki, en kæmi hann upp mætti búast við að það leiddi – auðvitað – til spennu og aukins hernaðarlegs viðbúnaðar á norðurslóðum, þar á meðal á Íslandi.

En í aðalatriðum er það svo að eftir kalda stríðið eru möguleikar á stórátökum í heiminum fjarri Íslandi, þótt afleiðingar slíkra átaka í öðrum heimshlutum, gætu auðvitað haft alvarleg efnahagsleg áhrif hér.

Í Evrópu, vettvangi heitra og kaldra stríða megnið af tuttugustu öldinni, eru ekki miklar líkur á átökum þrátt fyrir stirð samskipti vesturlanda og Rússlands. NATO ríkin ætla ekki að hagga við áhrifasvæði Rússa, sem nær til nágrannaríkja þess. Þetta þýðir til að mynda að stríð við Rússa vegna Úkrænudeilunnar er nánast útilokað. Samskipti Rússlands við Eystrsaltsríkin eru erfið en almennt ekki talið líklegt að til átaka komi þeirra vegna.

Átök verða áfram í Miðausturlöndum. Þar bendir þó ýmislegt til að deilur Ísraela og Palestínumanna verði fyrirferðarminni en áður en átök milli súnna og síta, milli Sádí Araba og Írana miklu meira áberandi.

Enn fjær Íslandi eru hugsanleg átök í Norðaustur-Asíu vegna kjarnavopa Norður Kóreu. Þá telja ýmsir sérfræðingar að stríð í Asíu milli Kína og Bandaríkjanna sé óhjákvæmilegt eftir að Kína verði stórveldi til jafns við Bandaríkin. Þessi kenning er byggð á sögu og öðrum rökum, en er eftir sem áður einungis kenning. Þá á Kína enn langt i land – áratugi – að verða herveldi til jafns við Bandaríkin. Loks eru efnahagslegir veikleikar Kína umtalsverðir og sumir vaxandi.

Þrátt fyrir ýmsar óvenjulegar hliðar á á Donald Trump, miðað við forverana, og ýmsa nýlundu í yfirlýsingum hans og aðferðum er varða utanríkismál, tel ég ekki að utanríkisstefna Bandaríkjanna breytist í grundvallaratriðum. Enda valda stjórnarskipti í grónum lýðræðisríkjum ekki kollsteypum í utanríkismálum. Og grundvallar hagsmunir breytast ekki eða hverfa. Stefna Trumps endurspeglar þetta allt.

Í grunninn munu Bandaríkjamenn halda óbreyttri stefnu gagnvart Evrópu og NATO.  Hvað Ísland og Bandaríkin varðar þá búum við að löngum og nánum samskiptum við þau á mörgum sviðum og þau verða áfram öflug og dýnamísk öðrum ríkjum fremur, og augljóslega áfram afar mikilvægur markaður fyrir íslenska aðila. En viðbúið er að áhugi bandarískra stjórnvalda á Íslandi verði miklu minni en áður, sem er afleiðing af þeirri gerbreyttu strategísku stöðu í okkar heimshluta miðað við síðustu öld, sem ég nefndi áðan.

Hvað varðar Evrópusambandið er horft mikið til Brexit. Mér finnst ekki ástæða til að gefa sér annað fyrirfram en að skýrir hagsmunir og aðstæður allar ættu að leiða til samnings um hið augljósa: samnings um tengsl Bretlands við ESB sem verða ekki eins náin og þegar Bretland var í sambandinu.

Í kjölfarið snýr málið í aðalatriðum þannig við Íslendingum  að það þarf að ganga frá nýjum samningi um viðskipti við Breta og þá að öllum líkindum með hinum EFTA ríkjunum í EES, Noregi og Liechtenstein. Líkur eru á að það yrði í grunninn svipaður eða sami samningur og þá lægi fyrir milli Bretlands og ESB. – Enda rökrétt í því ljósi að þessi EFTA ríki eru á innri markaði ESB í gegnum EES samninginn.

Með Brexit fer einn mikilvægasti markaður okkar undan regluverki ESB, sem ef til vill opnar nýja tvíhliða möguleika í viðskiptum sem þá þarf að hyggja vel að. Þar verður hörð samkeppni við aðrar viðsktipaviðræður sem bresk stjórnvöld sigta á úti um allar grundir eftir Brexit.

ESB stendur frammi fyrir stærri áskorunum en Brexit. Annars vegar eru pólitískar hræringar til staðar í sumum sambandsríkjunum, sem gætu haft afleiðingar fyrir sambandið. Frakklandsforseti orðaði það svo í ræðu í gær að svo virtist sem „borgarastríð“, hvorki meira né minna, væri innan ESB milli frjáslyndrar lýðræðisstefnu annarsvegar og valdboðsstefnu og þjóðhernishyggju hins vegar.

Annað stórmál fyrir ESB er að ná betri tökum á evrunni og Frakklandsforseti nefndi það líka í ræðu gærdagsins.

Frá upphafi evrunnar hefur verið bent á að gjaldmiðill hljóti að kalla á ríkisvald. Veigamikið skref til að styrkja evruna væri meiri samruni og miðstjórnarvald, að minnsta kosti í ríkisfjármálum, jafnframt því að efnaðri ríkin í Evrulandi tækju á sig í auknum mæli ábyrgð á hinum lakar settu. En um þetta er ekki samkomulag í ESB. Jafnvel þótt stjórnvöld í efnaðri ESB ríkjum yrðu samþykk þessu þá er líklegt að meirihluti kjósenda yrði andvígur.

Til lengri tíma litið er þó líklegt að reynt verði, að minnsta kosti, að koma á mun meiri samruna til að styrkja evruna. Þetta snýst einnig um samkeppnisstöðu ESB gagnvart Bandaríkjunum og rísandi stórveldum í Asíu og jafnvel Suður-Ameríku. Loks felst í auknum samruna og miðstjórnarvaldi að stóru ríkin fá meiri áhrif á kostnað smærri ríkjanna, enda þau stóru fyrst og fremst sem mundu skrifa ábyrgjast evruna.

Þessi atriði öll í þróun ESB mundu veikja enn frekar en orðið er forsendur fyrir aðild Íslands að sambandinu.

Möguleikar fyrir Ísland á samstarfi í ýmsar áttir og við ólíka heimshluta og ríki, þar á meðal við Bandaríkin, Rússland, Kína og Japan sem og ESB ríki eru á vettvangi Norðurskautsráðsins. Og á norðurslóðum kunna að verða til tækifæri þegar líður á öldina, sem lúta að siglingum þar vegna bráðnunar heimskaautaíss í kjölfar hlýnunar Jarðar.

Hér hefur verið horft til umskipunar og viðkomuhafna á Íslandi fyrir skip sem sigldu norðurleiðina milli Atlantshafs og Kyrrahafs. Enn eru siglingar á þessari leið þó sáralitlar þótt hún sé opin hluta úr ári. Af tæplega tíu milljóna tonna heildarflutningum með skipum á norðurleiðinni 2017 fóru einungis tæplega 200 þúsund tonn þessa leið milli Atlantshafs og Kyrrahafs. Afgangurinn var að mestu flutningur á gasi í vökvaformi frá Yamal skaga í Síberíu ýmist austur um eða vestur um eftir árstíð og útbreiðslu hafíssins. Norðurleiðin milli Evrópu og Asíu kann að verða samkeppnisfær við stóru flutningaleiðirnar í suðri, en það virðist geta tekið áratugi – og af ýmsum ástæðum öðrum en þeim sem lúta að útbreiðslu hafíss.

Hlýnun Jarðar snertir okkur auðvitað, jafnvel meira en mörg önnur samfélög, vegna hugsanlegra áhrifa á hafið við landið. En hlýnun af mannavöldum stafar frá mannlegari starfsemi; stafar af því að mannkynið er háð jarðefnaeldsneyti. Orkunotkun mannkynsins jókst um tvö prósent í fyrra. Sjötíu prósent aukningarinnar komu frá olíu, gasi og kolum. Hlutdeild þessara orkugjafa í orkunotkun heimsins er um 80 prósent og hefur verið óbreytt í meira en þrjá áratugi. Hún er ekki talin minnka í orkubúskap heimsins nema ef til vill um örfá prósent á næstu tuttugu til þrjátíu árum.

Þótt menn gefi sér langt fram á öldina til ná markmiðum Parísarsamningsins frá 2015 um loftslagsmál, þá er augljóslega hér á ferð afar flókið og örðugt mál, sem lýtur að efnalegri velferð ríkja og samkeppnisstöðu þeirra.

Megin viðfangsefni Parísarsamningsins  – að minnka stórlega notkun á kolum, olíu og gasi  – snertir lífskjör í heiminum, ekki síst væntingar fátækra ríkja um bætta stöðu. Til að mæta þeim væntingum þarf aðgengi að ódýru jarðefnaeldsneyti.

Ennfremur búum við í alþjóðkerfi sem hefur það megineinkenni að þar er ekki yfirríkjavald. Af þeim sökum er Parísarsamningurinn ekki bindandi og engin viðurlög í honum gegn ríkjum sem ekki standa sig. Engin ætlan er uppi um að breyta alþjóðakerfinu að þessu leyti. Þetta, ásamt því hve mannkynið er háð jarðefnaeldsneyti, skýrir að margir hafa ekki miklar væntingar um Parísarsamninginn. Hann muni í besta falli hægja á hlýnun.

Forsenda árangurs er að öll helstu hagkerfi heimsins taki þátt. Bandaríkin hafa sagt sig frá Parísarsamningnum. Það er auðvitað áfall fyrir samninginn, en losun gróðurhúsalofttegunda mun samt halda áfram að minnka umtalsvert í Bandaríkjunum, og meira en víða annarsstaðar, vegna stóraukinnar notkunar á jarðgasi en einnig fjárfestinga í endurnýjanlegri orku.

Að minnka losun til að draga úr hlýnun Jarðar snýst um fyrirbæri sem kallað er “sameiginleg gæði” (collective good). Það þýðir þau ríki sem ekkert legðu á sig, eða minna en önnur, til að minnka losun gróðurhúsalofttegunda mundu samt njóta hugsanlegs árangurs.  Ríki sem með þessum hætti mundi njóta árangurs af erfiði og fórnum annarra, væri það sem kallað er “free rider”,  sem má þýða sem “sníkill”.

Við framkvæmd Parísarsamningins má búast við að öll ríki gæti þess að aðgerðir heima fyrir séu í takt við framlög annarra ríkja. Með öðrum orðum að ekki sé verið að leggja álögur á fyrirtæki og einstaklinga umfram það sem gert sé í öðrum ríkjum, enda mundi það ekki ganga upp pólitískt, að minnsta kosti ekki í lýðræðisríkjum. Þessi þáttur verður mikilvægari þegar fram í sækir og öll ríki eiga að minnka losun gróðurhúsalofttegunda; þar á meðal þróunarríkin þar sem væntingar og vonir um bætt lífskjör eru skiljanlega mestar og rætast ekki að óbreyttu án aðgengis að ódýru jarðefnaeldsneyti. Og eftir því sem á líður verður dýrara fyrir alla að minnka losun því „auðvelda“ minnkunin verður að baki – það er til dæmis að auka hlutdeild jarðgass á kostnað kola eða hætta mengandi starfsemi sem hvort eð er átti að loka af hagkvæmnisástæðum.

Þótt í Parísarsamningnum sé gert ráð fyrir, eins og ég nefndi, að markmið hans náist ekki fyrr en langt verður liðið á öldina verðr það erfitt að óbreyttu. Því má ætla að þegar frammí sæki hljóti að verða hert á leit að hreinni orku og nýjum orkugjöfum.  Hér er ástæða finnst mér til bjartsýni þó ekki sé byggt á öðru en sögu síðustu rúmu hundrað ára og tækniframförum hennar. Þrýstingur mun aukast hygg ég um að bylting í orkumálum verði gerð að öflugu alþjóðlegu átaki.  Og þótt okkar sérþekking Íslendinga, jarðhitinn, dugi auðvitað ekki til að leysa vandann, þá kann hún að eiga möguleika á talsvert auknu framlagi á heimsvísu einkum með því að djúpborun verði þróuð enn frekar.

Hafa ber í huga að í ýmsum efnum er veröldin á góðri leið. Sífellt fleiri njóta heilbrigðisþjónustu, hungur hefur verið á hröðu undanhaldi, sömuleiðis fátækt og lífskjör fara því batnandi. Gott fyrir þróunarríkin en hefur líka áhrif möguleika Íslendinga, sem virðast einkum lúta að eftirspurn eftir sérfræðiþekkingu, sem íslenskir aðilar kunna að ráða yfir öðrum fremur – svo sem í sjávarútvegi og orkumálum – og vexti millistéttar í heiminum sem hefur efni á því meðal annars að kaupa íslenskar vörur og þjónustu. Þó ekki sé nema af þessum sökum mun ferðamönnum til Íslands fjölga áfram.

Þannig að ef við horfum fram á veginn – þetta 10-20 ár sem ég hef miðað við í mínu erindi – þá snýr umheimurinn í aðalatriðum þannig að okkur Íslendingum – að slegnum hinum klassíska fyrirvara um hið óvænta – að það er rólegt yfir vötnum  í íslenskum utanríkismálum. Við búum í öllum aðalatriðum við frið og öryggi í okkar nágrenni og engin stórmál í deiglu að öðru leyti. Stofnanaþáttaka okkar á alþjóðavettvangi er með ágætum, fullnægjandi fyrir okkar hagsmuni það ég fæ best séð.

En það eru vissulega uppi ýmis verkefni fyrir íslensk stjórnvöld, sem ef þau eru leyst vel af hendi geta hjálpað fyrirtækjum til að efla utanríkisviðskipti með vörur og þjónustu af margvíslegu tagi og auka þannig hagsæld þjóðarinnar. Og veröldin er opnari en nokkru sinni í sögunni og hnattvæðingin heldur áfram með kostum sínum – og vissulega göllum – en aðallega kostum fyrir okkur.

Hvað umheiminn varðar, þá vill svo til að hann virðist okkur hagfelldur í flestu tilliti.“

Utanríkisstefna Rússlands – Hvað ræður för?

Ráðandi þættir í utanríkisstefnu Rússlands lúta annarsvegar að því að tryggja ítök á áhrifasvæði, sem nær til fyrrverandi Sovétlýðvelda nema Eystasaltsríkjanna. Hins vegar ræður einkum för að varðveita stöðugleika og ríkisvald í Rússlandi.  Náin tengsl eru hér á milli þannig að óstöðugleiki á áhrifasvæðinu er talin fela í sér hættu á óróa í Rússlandi sjálfu og ógn við ríkisvaldið. Ennfremur er litið á áhrifasvæðið sem stuðpúða gegn utanaðkomandi ógn.

Í huga rússneskra stjórnvalda lúta þessir þættir að tilvistarhagsmunum og ógn við þá er tilvistarógn. Því breyta viðskiptaþvinganir gegn Rússum í kjölfar Úkrænudeilunnar ekki stefnu rússneskra stjórnvalda varðandi Úkrænu. Endanlegt markmið þeirra er að hafa neitunarvald yfir utanríkisstefnu Úkrænu til að koma í veg fyrir aðild hennar að NATO og ESB. Ríki á áhrifsvæðinu njóta enda ekki fullveldis- og sjálfsákvörðunarréttar.

Trump stjórnin hefur ekki breytt neinu grundvallaratriði í stefnu Bandaríkjanna gagnvart Rússlandi, enda hurfu hvorki deilumál né gerólíkir hagsmunir ríkjanna við forsetaskiptin. Að áliti Moskvustjórnarinnar hafa Bandaríkin þá stefnu að styðja við innlend sundrungaröfl í Rússlandi, skáka því á alþjóðavettvangi, einangra það, og veikja efnahagslega. Einnig stefni Bandaríkjamenn á að ná hernaðarlegum yfirburðum með eldflaugavörnum.

Horfur eru því á áframhaldandi mjög stirðum samskiptum Rússlands við Bandaríkin og önnur NATO ríki, og ekki unnt að útiloka alvarlegan hættutíma í samskiptunum, jafnvel átök, vegna Eystrasaltsríkjanna, átakanna í Úkrænu, eða vegna stríðsins í Sýrlandi.

Rússneskir ráðamenn leggja mikla áherslu á kjarnorkuherstyrkinn meðal annars vegna hernaðarlegra veikleika á öðrum sviðum og til að undirstrika að þrátt fyrir þá sé Rússland stórveldi og beri að hafa slíkan sess í alþjóðamálum.

Í norðurhöfum hafa Rússar grundvallarhagsmuna að gæta, sem lúta að kjarnorkuheraflanum og öryggi hans. Alvarlegur hættutími í alþjóðamálum gæti því valdið spennu milli Rússlands og Bandaríkjanna á norðurslóðum vegna kjarnorkujafnvægisins. Í stríði yrðu hafsvæði norður og norðaustur af Íslandi vettvangur átaka milli Rússlands og Bandaríkjanna og annarra NATO ríkja. Rússar mundu reyna að verja úthaldssvæði eldflaugakafbáta í Barentshafi og herbækistöðvar á Kolaskaga gegn sókn flota Bandaríkjanna og annarra NATO ríkja, og reyna að koma í veg fyrir að liðsauki bærist til Norður Noregs.

Þessi atriði eru meðal þess sem kemur fram í ritgerð minni Utanríkisstefna Rússlands: helstu áhrifaþættir. Hér er krækja á ritgerðina en meginniðurstöður hennar eru eftirfarandi:

Helstu áhrifaþættir í utanríkisstefnu Rússlands, eins og hún birtist meðal annars í átökunum í Úkrænu, lúta annarsvegar að varðveislu ríkisvaldsins í Rússlandi og hins vegar að því að tryggja ítök á áhrifasvæði Rússa. Það nær til allra nágrannaríkja, það er allra fyrrverandi Sovétlýðvelda nema Eystasaltsríkjanna.

Áhrifasvæðið á sér ýmsar sögulegar og efnahagslegar skýringar en aðalatriði er að í Kreml er litið svo á að öryggi Rússlands sé háð stöðugleika á áhrifasvæðinu. Þar á meðal er að ríki á því gangi ekki ríkjum eða ríkjasamtökum utan svæðisins á hönd. Litið er á áhrifasvæðið sem stuðpúða í vörnum Rússlands gegn utanaðkomandi ógn.

Áhrifasvæðið og varðveisla ríkisvaldsins í Rússlandi eru nátengdir þættir þannig að óstöðugleiki á áhrifasvæðinu er talinn fela í sér hættu á óstöðugleika í Rússlandi sjálfu og ógn við ríkisvaldið. Ógn við þessa grundvallarhagsmuni flokkast undir tilvistarógn í augum rússneskra stjórnvalda.

Þess vegna hafa viðskiptaþvinganir sem vesturlönd hafa beitt Rússa í kjölfar innlimunar Krímar og íhlutunar í átökin í austurhluta Úkrænu ekki breytt stefnu Moskvustjórnarinar og afar ólíklegt að þær eigi eftir að gera það.

Endanlegt markmið Rússa í átökunum í Úkrænu er að koma í veg fyrir aðild landsins að NATO og ESB. Ríki á áhrifasvæðinu njóta ekki fullveldis- og sjálfsákvörðunarréttur þegar kemur að ákvörðunum um utanríkis og öryggismál þeirra eins og hefur sést bæði í Úkrænu og Georgíu. Jafnframt áskilja rússnesk stjórnvöld sér íhlutunarrétt þótt þau tali ekki þannig opinberlega. Áhrifasvæðið veldur því grundvallarágreiningi milli vesturlanda og Rússlands um meginreglur í utanríkis- og alþjóðamálum.

Í Georgíu viðhalda Rússar spennu og ágreiningi innanlands til að koma í veg fyrir að landið geti fengið aðild að NATO og ESB. Í Úkrænu er markmiðið endanlega að stjórnarskrá landsins verði breytt þannig að héruðin og þar með fólk af rússnesku bergi, sem býr aðallega í Donbass héraði í austurhlutanum, fái í reynd neitunarvald yfir utanríkisstefnunni.

Með hernaðaríhlutun Rússa í borgarastyrjöldina í Sýrlandi er höfðað með árangri til þjóðernishyggju og þjóðernisstolts almennings í Rússlandi og rennt frekari stoðum undir valdastöðu elítunnar og þar með varðveislu ríkisvaldsins.

Með íhlutuninni er unnið því að fá Rússland viðurkennt sem stórveldi, en einkum jafningja Bandaríkjanna, og sýna fram á að engin lausn verði í Sýrlandi án samþykkis Rússa. Það hefur tekist með íhlutuninni að ná þeirri stöu, en miklu skiptir í því efni að Bandaríkin hafa ekki beitt sér gegn henni nema að mjög takmörkuðu leyti.

Hvað skýrir það er ekki viðfangsefni þessarar ritgerðar, en væntanlega ræður miklu að frá sjónarhóli Bandaríkjanna lúta hvorki Úkræna né Sýrland að grundvallaröryggi Bandaríkjanna. Rússland er ekki og verður ekki arftaki Sovétríkjanna þannig að það eigi möguleika á að ná drottnandi stöðu í Evrópu og ógna öryggi Bandaríkjanna með svipuðum hætti og Sovétríkin í kalda stríðinu.

Rússnesk stjórnvöld líta svo á að vesturlönd, en einkum Bandaríkin hafi þá stefnu að skáka Rússlandi, einangra það, veikja efnahagslega, og reyna að ná hernaðarlegum yfirburðum. Þá sé reynt að skapa óánægju meðal almennings, reka fleyg milli hans og stjórnvalda í þeim tilgangi að skapa óstöðugleika til að fella stjórnina og koma að í staðinn aðilum sem fari að vilja Bandaríkjanna.

Horfur eru því á áframhaldandi mjög stirðum samskiptum Rússlands við Bandaríkin og önnur NATO ríki og jafnvel aukinni spennu. Ekki er unnt að útiloka alvarlegan hættutíma í samskiptunum, jafnvel átök, vegna Úkrænu, Eystrasaltsríkjanna eða vegna stríðsins í Sýrlandi.

Þótt Trump Bandaríkjaforseti hafi framan af hugsanlega viljað breyta áherslum í stefnu Bandaríkjanna til að bæta samskiptin við Rússa var aldrei skýrt hvað það gæti verið nákvæmlega. Og deilumálin hurfu ekki við það eitt að nýr forseti tæki við.  Áfram eru til staðar mjög ólíkir hagsmunir þessara ríkja og ólík sýn á grundvallarreglur í stjórnmálum og alþjóðamálum.

Trump stjórnin hefur heldur ekki breytt stefnu Bandarikjanna gagnvart Rússlandi í neinu grundvallaratriði. Þá stendur hún að verulegri hækkun á útgjöldum til hermála sem eykur enn almenna yfirburði Bandaríkjahers yfir þann rússneska og reyndar öll helstu ríki önnur. Vegna framferðis Rússlands undanfarin ár er því lýst sem megin andstæðingi Bandaríkjanna – ásamt Kína – í endurvakinni samkeppni stórvelda eins og það er kallað.

Efnahagslega er Rússland ekki stórveldi. Þjóðarbúskapurinn stendur einungis undir örlitlum hluta af heimsframleiðslunni. Hagvaxtarhorfur eru fremur daprar, bæði vegna þess hve mjög Rússar eru háðir útflutningi á olíu og gasi og vegna undirliggjandi vandamála, sem afar erfitt er fyrir valdhafana að bregðast við.

Rússland telst vart stórveldi í hernaðarlegu tilliti nema að því leyti að eiga kjarnorkuvopn. Þau þjóna þó illa eða alls ekki pólitískum markmiðum, en eru fyrst og síðast fælingarvopn og til þrautavara gegn tilvistarógn.

Vel er hugsanlegt að vegna ýmissa veikleika Rússlands samanborið við vesturlönd – hernaðarlega, pólitíska og enfahagslega – leggi rússnesk stjórnvöld meira en ella væri upp úr undirróðri til að reyna að veikja andstæðinga og styrkja sig í sessi. Möguleikar hafa opnast með ódýrri tækni til að beita í vaxandi mæli tölvu- og netárásum, falsfréttum, ”auglýsingum” á samfélagsmiðlum og öðrum undirróðri byggðum á tölvu og upplýsingatækni til að ná markmiðum utanlands. Meint afskipti rússneskra stjórnvalda af forsetakosningunum í Bandaríkjunum 2016 með undirróðri af þessu tagi hafa auðvitað haft neikvæð áhrif á samskipti þeirra við Rússland og lagt af mörkum til spennu milli þessara aðila.

Ávinningur Rússa af tilraunum með tölvu og upplýsingatækni til að hafa áhrif á stjórnmál og kosningar er hins vegar harla óljós, að minnsta kosti hvað vesturlönd varðar.  Þá ber að hafa í huga að þótt Rússar hafi beitt blönduðum (hybrid) hernaði með vissum árangri á stöðum eins og Úkrænu hafa vegið miklu þyngra eldri og hefðbundnari aðferðir. Þar munar mest um þungvopnað herlið og sérsveitir.

Rússland er einungis svæðisbundið stórveldi, ef svo má kalla það, þegar litið er til venjulegra vopna. Hernaðargetan að þessu leyti er nægileg til að tryggja nauðsynleg ítök á áhrifasvæðinu og líklega einnig til að valda andstæðingi sem sækti að nágrenni Rússland eða landinu sjálfu verulegri áhættu og tjóni.

Rússneski herinn hefur verið efldur að búnaði á undanförnum árum eftir næstum tveggja áratuga vanrækslu í kjölfar falls Sovétríkjanna. Mikið af búnaði hersins er þó enn frá Sovéttímanum. Efnahagsörðugleikar í kjölfar verðfalls á olíumarkaði hafa nú leitt til minnkandi útgjalda til hermála og því hægir á endurnýjun.

Rússneski Norðurflotinn er lítill miðað við Sovéttímann og hefur takmarkaða möguleika til að athafna sig á úthafinu. Litlar líkur eru á að það breytist í fyrirsjáanlegri framtíð. Meginmarkmið hans er að verja hafsvæði nálægt Rússlandi með sérstakri áherslu á öryggi eldflaugakafbáta í Barentshafi og herbækistöðva á Kolaskaga. Viðbúið er að Norðurflotinn minnki enn frekar. Endurnýjun kafbáta hefur forgang og nýjar gerðir og uppfærðar eldri gerðir ráða yfir fullkomnari vopnum en flotinn hafði áður. Langdrægar flugvélar sem stundum fljúga suður á Norður-Atlantshaf eru áfram til staðar og verða að hluta endurnýjaðar.

Á norðurslóðum hafa Rússar ýmis almenn markmið með hernaðarlegum viðbúnaði og umsvifum, sem lúta að gæslu og yfirráðum þeirra yfir feiknastórri efnhagslögsögu og hagsmunagæslu utan hennar, sem og að ýmsum langtímahagsmunum.

Þá á hernaðarlegur viðbúnaður Rússa á norðurslóðum rætur í þeim grundvallarþætti í stefnu þeirra að tryggja ítök á áhrifasvæðinu og varðveita ríkisvaldið í Rússlandi og þar með öryggi lands og þjóðar.

Forgangsatriði í endurnýjun og uppbyggingu hersins sýna áherslu á að tryggja þessa hagsmuni. Annars vegar með nógu öflugum landher til að stjórnvöld í Moskvu geti haft nauðsynleg tök á áhrifasvæðinu þegar þurfa þyki. Hinsvegar með fælingarmætti langdrægra kjarnavopna.

Rík áhersla á að endurnýja eldflaugakafbáta og á að geta varið þá í norðurhöfum er til marks um hið síðarnefnda, en eldflaugar í þessum kafbátum eru stór hluti rússneska kjarnorkuheraflans. Þannig tengjast norðurslóðir afar mikilvægum strategískum hernaðarhagsmunum Rússlands og hafa gert allt frá áttunda áratug tuttugustu aldar.

Átök milli Rússlands og Bandaríkjanna eru almennt talin ólíkleg hvort heldur litið er til deilumála í Evrópu eða Miðausturlöndum. Ef alvarlegur hættutími yrði í alþjóðamálum gæti hann valdið spennu á norðurslóðum í samskiptum Rússa og Bandaríkjamanna vegna kjarnorkujafnvægisins og mikilvægra hagsmuna þar að lútandi á svæðinu. Í stríði yrðu hafsvæði norður og norðaustur af Íslandi vettvangur átaka milli Rússlands og Bandaríkjanna og annarra NATO ríkja. Í þeirri orrustu mundu Rússar reyna að verja úthaldssvæði eldflaugakafbáta Norðurflotans í Barentshafi og herbækistöðvar á Kolaskaga gegn sókn flota Bandaríkjanna og annarra NATO ríkja, og reyna að koma í veg fyrir að liðsauki bærist til Norður Noregs frá NATO ríkjum.

 

Hernaðarleg staða Íslands í sögu og samtíma

Hernaðarumsvif hafa aukist aftur á Norður-Atlantshafi en eru enn lítil miðað við það sem var í kalda stríðinu. Ferðir rússneskra kafbáta í nágrenni Íslands eru fátíðar þótt þeim hafi fjölgað á síðustu árum frá því að hafa verið nánast engar um langa hríð eftir kalda stríðið. Úthafsfloti Rússa er lítill miðað við það sem var á tímum Sovétríkjanna.

Komum bandarískra kafbátaleitarflugvéla til Keflavíkurflugvallar hefur farið fjölgandi á undanförnum árum, en ekki er um fasta viðveru þeirra að ræða.  Þær koma til landsins að mestu leyti að því að virðist vegna æfinga og þjálfunar fremur en til að leita að eða elta rússneska kafbáta.

Með lokum kalda stríðsins hurfu lykilforsendur sem réðu mikilvægi Íslands í þjóðaröryggisstefnu Bandaríkjanna á tuttugustu öldinni. Ísland fær ekki sömu stöðu aftur því Rússland er ekki og verður ekki arftaki Sovétríkjanna á hernaðarsviðinu. Hætta á að stórveldi nái ráðandi stöðu á meginlandi Evrópu, líkt og var í heimsstyrjöldunum og kalda stríðinu, er því ekki til staðar.

Hernaðarlegur viðbúnaður Rússa á norðurslóðum á rætur í almennri hernaðarstefnu þeirra, einkum í þeim þætti er lýur að kjarnorkuvopnastefnu. Rússneskir eldflaugakafbátar í norðurhöfum, en einkum Barentshafi, eru hryggjarstykki í kjarnorkuherafla Rússa og öryggi þeirra er því forgangsverkefni Norðurflotans rússneska.

Þessi atriði eru meðal þess sem kemur fram í ritgerð minni Staða Íslands í þjóðaröryggisstefnu Bandaríkjanna 1917-2017.

Hér er krækja á ritgerðina en meginniðurstöður hennar eru eftirfarandi:

Staða Íslands í þjóðaröryggisstefnu Bandaríkjanna hefur aðallega ráðist af stórum breytingum á alþjóðakerfinu. Þær  hafa varðað uppbyggingu þess og einkum í því efni valdajafnvægið á meginlandi Evrópu. Einnig hefur þróun hernaðartækni haft mikilvæg áhrif á þessa sögu.

Á tuttugustu öldinni hófu Bandaríkjamenn þrisvar bein afskipti af öryggismálum í Evrópu. Fyrsta íhlutunin kom í fyrri heimsstyrjöld á árinu 1917, þegar útlit var fyrir að Þýskaland sigraði. Slík grundvallarbreyting á uppbyggingu alþjóðakerfisins og valdajafnvægi á meginlandinu var talin mundu leiða til þess á endanum að vesturhveli jarðar og öryggi Bandaríkjanna yrði ógnað.

Sama átti við í síðari heimsstyrjöld þegar fall Frakklands í júní 1940 leiddi til þess að þjóðaröryggisstefna Bandaríkjanna breyttist í grundvallaratriðum. Eftir að Frakkland var úr leik gat Þýskaland ógnað Bretlandi, sótt enn frekar en orðið var út á Atlantshaf og í kjölfarið orðið ógn við vesturhvel. Þótt stjórnmál í Bandaríkjunum kæmu í veg fyrir beina þátttöku þeirra  í stríðinu  voru útgjöld til hermála margfölduð og sett lög um almenna herkvaðningu. Bandaríkin hófu og haustið 1940 stórfelldan stuðning við Breta með því að senda þeim hergögn og vistir og, örfáum mánuðum síðar, með því að lána þeim í stað þess að krefjast staðgreiðslu fyrir vopn og vistir. Bandaríkjamenn byrjuðu ennfremur að fikra sig inn í átökin á Atlantshafi sem leiddi til þess meðal annars að bandarískar hersveitir voru sendar til Íslands sumarið 1941.

Eftir síðari heimsstyrjöld voru Sovétríkin nálægt því að ná ráðandi stöðu í Evrópu. Þetta leiddi til róttækrar breytingar á stefnu Bandaríkjanna, sem stofnuðu Atlantshafsbandalagið, hófu að halda stóran her á friðartímum og halda úti miklu liði í bandarískum herstöðvum í Evrópu. Markmiðið var að halda aftur af útþenslustefnu Sovétstjórnarinnar og fæla hana frá því að hefja átök við vesturlönd.

Þegar kalda stríðinu lauk með  hruni kommúnismans og Sovétríkjanna varð aftur grundvallarbreyting, en nú í þá veru að ekki stóð lengur ógn af stórveldi á meginlandinu. Lykilforsendur þjóðaröryggisstefnu Bandaríkjanna í kalda stríðinu hurfu. Það leiddi til þess að þau minnkuðu stórlega herlið sitt og umsvif í Evrópu og gerðu róttækar breytingar á stærð og starfsemi Bandaríkjahers að öðru leyti til að laga hann að gerbreyttum aðstæðum.

Stórstíg þróun í hernaðartækni hafði og áhrif á þjóðaröryggisstefnu Bandaríkjanna á tuttugustu öld. Í síðari heimsstyrjöld gátu langdrægar flugvélar sótt sífellt lengra út á Atlantshafi frá meginlandi Evrópu. Í kalda stríðinu gátu flugvélar og eldflaugar borið kjarnavopn frá Sovétríkjunum norðurleiðina til skotmarka í  Norður Ameríku.

 

Staða Íslands

Ísland vakti ekki áhuga Bandaríkjamanna í fyrri heimstyrjöld, enda fór hernaðurinn á Atlantshafi fram á austurhluta þess.

Á fyrstu mánuðum síðari heimsstyrjaldar náðu umsvif þýskra kafbáta og skipa vestur til Íslands og Grænlands og flugvélar höfðu margfalt flugþol á við það sem áður var. Það var þó ekki fyrr en stóraukin ógn var talin steðja að Bretlandi og Atlantshafi eftir fall Frakklands sumarið 1940 að Ísland birtist í bandarískum hernaðaráætlunum. Stjórnmál í Bandaríkjunum áttu þátt í að bandarískar hersveitir héldu til Íslands sumarið 1941, en gerbreytt staða á meginlandi Evrópu og áhrif hennar á öryggi vesturhvels voru undirliggjandi ástæður. Í styrjöldinni var landið í lykilhlutverki í orrustunni um Atlantshaf og vegna stórfellds ferjuflugs og annarra loftflutninga frá Bandaríkjunum til Evrópu.

Í kjölfar seinni heimsstyrjaldar varð Ísland útvörður vesturhvels. Nú voru það Sovétríkin, sem gátu náð drottnandi stöðu á meginlandinu og við því varð að bregðast. Áhugi Bandaríkjanna af þessum sökum á að halda úti liði og flugvélum á Íslandi leiddi til varnarsamningsins 1951. Tilkoma langdrægra flugvéla sem gátu borið kjarnavopn hafði einnig mikil áhrif á stefnuna á þessum tíma.

Í kalda stríðinu var Ísland lykilstaður fyrir varnir vesturhvels og Vestur-Evrópu. Auk loftvarna tengdist landið upp úr miðjum sjöunda áratugnum í vaxandi mæli vörnum þessara staða gegn sovéskum eldflaugakafbátum sem héldu til í Atlantshafi með eldflaugar sem báru kjarnaodda.

Eftir því sem sovéska norðurflotanum óx ásmegin jókst ógn frá kafbátum hans, herskipum og flugvélum við herflutninga yfir Atlantshaf til Evrópu. Hernaðarlegt mikilvægi Íslands fór enn vaxandi fyrir áætlanir NATO og fælingarstefnuna gagnvart Sovétríkjunum. Flutningaleiðir yfir Atlantshaf voru taldar mundu skipta sköpum fyrir örlög Evrópu í styrjöld. Ísland tengdist þannig náið þeim grundvallarhagsmunum sem voru í húfi fyrir Bandaríkin og önnur NATO ríki á meginlandinu, sem aftur var nátengt öryggi Bandaríkjanna og loks kjarnavopnajafnvæginu milli þeirra og Sovétríkjanna.

Tengsl Íslands við loftvarnir Bandaríkjanna urðu enn nánari en áður um og eftir 1980 með tilkomu nýrra sovéskra langdrægra stýriflauga sem gátu náð til skotmarka frá flugvélum yfir hafinu suðvestur af landinu.

Hápunkti náði hernaðarlegt mikilvægi Íslands á níunda áratugnum þegar landið hefði í hugsanlegum átökum gegnt lykilhlutverki í stórsókn gegn sovéska flotanum í norðurhöfum og herbækistöðvum hans og sovéska flughersins á Kolaskaga.

Þessi stefna laut einkum að því að sýna sovéskum ráðamönnum með trúverðugum hætti að kæmi til átaka yrði grundvallarþáttum í herstyrk Sovétríkjanna ógnað, það er norðurflotanum, bækistöðvum hans og eldflaugakafbátum í Barentshafi.  Jafnframt yrði öryggi siglingaleiða á Atlantshafi tryggt með því að halda norðurflotanum uppteknum við að sinna því forgangsverkefni hans að verja eldflaugakafbátana, sem voru hryggjarstykki í kjarnorkuherafla Sovétríkjanna. Ennfremur yrði með þessu komið í veg fyrir að flughersstyrk norðurflotans yrði beitt gegn NATO í átökum á meginlandinu og jafnvel að Sovétherinn mundi neyðast til að senda liðsauka frá meginlandinu til norðurflotans. Af öllum þessum ástæðum var stefnan um stórsókn í norðurhöfum talin lykilþáttur í að fæla Sovétstjórnina frá því að hefja styrjöld.

Með falli kommúnismans 1989 og Sovétríkjanna 1991 hurfu lykilforsendur í þjóðaröryggisstefnu Bandaríkjanna. Ekki voru lengur neinir þeir öryggishagsmunir í húfi á meginlandinu sem kallaði á fasta viðveru Bandaríkjahers á Íslandi. Sama átti auðvitað við á mörgum öðrum stöðum og fækkun í liði Bandaríkjamanna á Íslandi, sem hófst strax eftir kalda stríðið, var auðvitað hluti af miklu stærri mynd og gerbreyttri stöðu í alþjóðamálum.

Þrettán ár liðu frá því að fyrir lá af hálfu Bandaríkjanna skömmu eftir kalda stríðið að aðstöðu fyrir Bandaríkjaher væri ekki lengur þörf á Íslandi nema að litlu leyti og þar til herstöðinni var lokað haustið 2006.  Það fækkaði þó hratt í Keflavíkurstöðinni fljótlega eftir kalda stríðið og reyndar voru uppi áætlanir sem fólu í sér að starfsemi hennar hefði að mestu leyti lagst niður þegar upp úr 1994.

Ástæða þess að það dróst að loka herstöðinni var andstaða íslenskra stjórnvalda, sem vildu að í landinu væru lágmarksvarnir þrátt fyrir lok kalda stríðsins og líkt og væri í öðrum NATO ríkjum. Án andófs íslenskra stjórnvalda hefðu breytingarnar á uppbyggingu alþjóðakerfisins og valdajafnvæginu á meginlandi Evrópu, sem fólust í lokum kalda stríðsins, alfarið ráðið ferðinni og leitt til þess að varnarliðið færi að mestu úr landi fljótlega eftir kalda stríðið.

Bandaríkjaher hafði eftir lok kalda stríðsins einungis áhuga á að halda úti kafbátaeftirliti frá Keflavíkurstöðinni. Því var hætt 2003 vegna þess að rússneskir kafbátar komu ekki lengur vestur fyrir Norður Noreg út á Atlantshaf. Nokkrum árum áður hafði komum kafbátaleitarvéla til Keflavíkur fækkað mjög vegna þess að rússnesk hernaðarumsvif á Atlantshafi voru nánast engin.

Frá sjónarhóli Bandaríkjanna þjónaði Keflavíkurstöðin ekki lengur öryggishagsmunum þeirra, reyndar heldur ekki hagsmunum Íslands að áliti bandarískra stjórnvalda. Stöðinni var lokað 2006 en varnarsamningurinn var áfram í gildi. Varnaráætlun Bandaríkjahers sem var gerð vegna Íslands við brottför varnarliðsins byggði á þeirri forsendu að fyrirsjáanlega steðjaði ekki hernaðarógn að landinu.

Efnahagur Rússlands er í grunninn bágborin vegna alvarlegra undirliggjandi veikleika, sem ekki er tekið á.  Hagvaxatartölur í Rússlandi eru því daprar og litlar líkur á að rætist úr og herinn líður fyrir efnahagsástandið. Framlög til hans fara minnkandi og eru reyndar mjög lítil í samanburði við helsta keppinautinn, Bandaríkin. Við tiltölulega þrönga fjárhagsstöðu rússneska hersins bætist að hergagnaframleiðslan er óhagkvæm og óskilvirk.

Rússland er því ekki stórveldi á hernaðarsviðinu nema vegna þess að það á kjarnavopn. Engar líkur eru því á að það verði arftaki Sovétríkjanna á meginlandi Evrópu eða yfir höfuð stórveldi þar. En það hefur yfirburði yfir nágrannaríki og er svæðisbundið stórveldi, ef svo má orða það, á áhrifasvæði sem nær til nágrannaríkjua og fyrrum Sovétlýðvelda.

Áhugi Bandaríkjahers á Íslandi verður takmarkaður um fyrirsjáanlega framtíð og litlar líkur á að hann hafi hér aftur fasta viðveru á friðartímum. Forsenda þess væri að grundvallarbreytingar yrðu í uppbygginu alþjóðakerfisins og á valdajafnvægi á meginlandinu.

Hernaðarlegur viðbúnaður Rússa á norðurslóðum á rætur í almennri hernaðar og öryggisstefnu Rússlands, einkum að þeim þætti er lýtur að öryggi kjarnorkuheraflans. Í þeirri endurnýjun rússneska hersins sem nú á sér stað hefur forgang að varðveita öryggi ríkis og ríkisvalds með fælingarmætti kjarnavopna annars vegar og hins vegar með landher sem beita megi til að tryggja áhrifasvæði Rússlands í fyrrum sovétlýðveldum.

Áhugi Bandaríkjahers á aðstöðu á Keflavíkurflugvelli hefur kviknað á ný. Hann lýtur ekki að fastri viðveru, heldur tímabundinni staðsetningu kafbátaleitarflugvéla á flugvellinum til æfinga og til að leita að eða veita eftirför rússneskum kafbátum þegar þeir eru á kreiki á svæðum út frá landinu.

Þótt á síðustu árum hafi sést aftur til rússneskra kafbáta á Norður-Atlantshafi virðast þeir hafa verið fáir og mjög langt frá því sem var í kalda stríðinu, enda kafbátafloti Rússlands margfalt minni en hinn sovéski var og að auki kominn mjög til ára sinna. Komum leitarflugvéla til Keflavíkur hefur farið fjölgandi en að mestu leyti að því að virðist vegna æfinga og þjálfunar fremur en til að leita að eða elta rússneska kafbáta.

Áhuginn á aðstöðu fyrir kafbátaleit lýtur að því að geta aflað nauðsynlegra tæknilegra upplýsinga um rússneska kafbáta, þegar færi gefst til þess og viðhaldið leikni áhafna leitarflugvéla við að finna þá og fylgja þeim eftir. Þetta er gert frá Íslandi þegar kafbátar leggja leið sína vestur um Atlantshaf til hafsvæða í nágrenni Íslands og út fyrir leitarsvæði sem sinnt er frá bækistöðvum í Noregi eða Skotlandi.

Þetta varðar einkum þá varanlegu hagsmuni Bandaríkjanna að vera viðbúin ef hættutími í alþjóðamálum hreyfði við kjarnavopnajafnvæginu og mikilvægum öryggishagsmunum þeirra þar að lútandi í norðurhöfum.

Í öðru lagi eru áfram til staðar þeir augljósu varanlegu hagsmunir Bandaríkjanna og annarra NATO-ríkja að öryggi siglingaleiða yfir Norður Atlantshaf sé ætíð tryggt. Aðstæður eru þó aðrar að þessu leyti en í kalda stríðinu þegar allt hékk á hernaðarlegu stöðunni i miðri Evrópu og siglingaleiðum þangað og fyrirvari var naumur.

Ógn við siglingaleiðirnar er alls ekki sambærileg nú og þegar sovéski Norðurflotinn var og hét og var margfalt stærri en sá rússneski.  Enn virðast fáir rússneskir árásarkafbátar sigla út á Norður Atlantshaf. Á hættutíma og í átökum yrðu forgangsverkefni Norðurflotans þar að auki ekki að herja á siglingaleiðir heldur að verja eldflaugakafbáta í Barentshafi, sem eru hryggjarstykki í kjarnorkuheraflanum, og verja herbækistöðvar í Norðvestur Rússlandi. Þetta hefur verið forgangsverkefni flotans um áratuga skeið.

Hvað sem því líður hljóta Bandaríkin og önnur NATO ríki að hyggja að þeim augljósu varanlegu hagsmunum sem bandalagið hefur af öryggi siglingaleiða á Norður Atlantshafi. Hve mikið verður í lagt að þessu leyti á eftir að koma í ljós en aðstæður kalla ekki á viðbúnað í neinni líkingu við það sem var í kalda stríðinu.