Niðurstöður leiðtogafundar NATO í Vilnius, höfuðborg Litháhens, 11.-12. júlí síðastliðinn voru eftir almennum væntingum hvað Úkrænu varðaði. Úkrænu var ekki boðin aðild að bandalaginu og það stóð ekki til enda eru forsendur fyrir aðild landsins óuppfylltar.  Áður en til hennar getur komið verður stríðið þar að taka enda og varanleg lausn að finnast. Að auki verður Úkræna að uppfylla skilyrði, sem lúta að innri þáttum; reyndar  innri veikleikum, sem meðal annars eiga við spillingu í landinu og réttarríkið. 

Annað stórmál í niðurstöðum NATO í Vilnius er eftirtektarvert. Það lýtur að gagnrýninni og harðnandi afstöðu NATO til Kína. Hún hefur mótast á leiðtogafundum bandalagsins undanfarin ár og tekur mið af því lykilatriði í þróun alþjóðamála,sem felst í samkeppni Bandaríkjanna og Kína á Asíu-Kyrrahafssvæðinu og á heimsvísu. Þá hefur stuðningur Kínastjórnar við hernað Rússa gegn Úkrænu hert afstöðu Kanada og Evrópuríkja NATO til Kína. 

Afstaða NATO til Kína er efni þessarar greinar sem og sú stefna Íslands gagnvart Kína, sem felst í yfirlýsingum leiðtogafunda bandalagsins. Í ljós kemurað afstaða Íslands gagnvart Kína hefur breyst frá því að taka að langmestu leyti til mannréttindamála. Í yfirlýsingum NATO tekur Ísland undir margvíslega gagnrýni á Kína og framgöngu þess á alþjóðavettvangi og undir sjónarmið Bandaríkjanna í samkeppni þeirra við Kína. 

Það er eftirtektarvert en kemur ekki á óvart. Eftir því sem samkeppni  Bandaríkjanna og Kína harðnar og verður æ fyrirferðarmeiri á alþjóðavettvangi mun Ísland – eins og mörg önnur ríki – í vaxandi mæli þurfa að taka afstöðu til hennar bæði almennt og varðandi einstök mál. 

Stefnumótunin gegn Kína á vettvangi NATO undanfarin ár fellur í aðalatriðum að íslenskri utanríkisstefnu, sögu hennar og forsendum, sem og að hugmyndafræði og sýn íslenskra stjórnvalda á alþjóðamál. 

Jafnframt hefur Ísland líkt og mörg önnur ríki verulegra viðskiptahagsmuna að gæta í samskiptunum við Kína. Þegar fram í sækir mun það að líkindum ásamt harðnandi samkeppni Kína og Bandaríkjann hafa í för með sér að upp komi flækjur og hagsmunárekstrar í utanríkismálum Íslands.

Loks eru líkur á samkeppnin eigi á næstu áratugum eftir að snerta Ísland enn frekar þegar hún nær til norðurslóða – þar á meðal á hernaðarsviði.

Samkeppni Kína og Bandaríkjanna stafar af þeirri grundvallarbreytingu sem orðið hefur á strúktúr – eða uppbyggingu – alþjóðakerfisins og felst í því að Kína hefur orðið það stórveldi og sú áskorun gegn ráðandi stöðu Bandaríkjanna sem raun ber vitni. Í strúktúr felst einn öflugasti drifkraftur alþjóðamála og breytingin sem orðin er á honum mun skila sér um allt alþjóðakerfið og hafa á endanum áhrif á stefnu allra ríkja.

Kanada og Evrópuríki NATO eru ekki beinir þátttakendur í samkeppni Kína og Bandaríkjanna en styðja Bandaríkin í grundvallaratriðum. Sá stuðningur skiptir máli því samkeppnin snýst ekki bara um yfirráð í austur Asíu heldur og um undirtök í alþjóðakerfinu, um alþjóðaviðskipti og um samkeppni á sviði vísinda og hátækni. 

Samkeppnin snertir og náið gerólíka sýn aðila hvað varðar alþjóðamál, stjórnarfar og mannréttindi. Þá hefur innrás Rússa í Úkrænu og beinn og óbeinn stuðningur Kína við hana hert á gagnrýni Kanada og Evrópuríkja NATO á Kína og aukið stuðning þessara aðila við Bandaríkin.

NATO og Kína

Það var í desember 2019 að NATO tók fyrst afstöðu til Kína í yfirlýsingu leiðtogafundar. Þar sagði að stefna Kína á alþjóðavettvangi og vaxandi áhrif þess fælu í sér tækifæri en einnig áskorun sem bandalagsríkin þyrftu að taka sameiginlega afstöðu til.

Að NATO tók þessa afstöðu 2019 var rakið til þrýstings frá bandarískum stjórnvöldum einkum Trump stjórninni. Þá var stefna og framganga Kína á alþjóðavettvangi og í mannréttindamálum orðin með þeim hætti að rök Bandaríkjastjórnar fyrir nauðsyn þess að NATO léti í sér heyra fengu aukinn hljómgrunn.

Á leiðtogafundi í Brussel í júni 2021var mjög hert á afstöðunni til Kína og henni gerð miklu ítarlegri skil en í yfirlýsingu leiðtoganna 2019. Nú sagði meðal annars að “yfirlýst metnaðarmál (stated ambitions) og ágeng (assertive) hegðun” Kína fælu í sér áskorun gegn “lögum og reglu í alþjóðkerfinu” (rules based international order). Einnig var lýst áhyggjum af “nauðungarstefnu” (coercive policies) Kína, uppbyggingu á kjarnorkuherstyrk þess, nútímavæðingu hersins, hernaðarsamvinnu Kína og Rússlands sem og af almennum skorti á gagnsæi í stefnu Kína og “upplýsingafölsun” (disinformation) af þess hálfu. 

Grunnurinn að sameiginlegri afstöðu NATO ríkjanna var því lagður fyrir innrás Rússa í Úkrænu í febrúar 2022 og áður en í ljós kom að Kína fordæmdi ekki hernaðinn gegn Úkrænu heldur studdi Rússa beint og óbeint. Það bendir til að stefnumótun bandalagsins ráðist mjög af því lykilatriði alþjóðamála, sem felst í samkeppni Bandaríkjanna og Kína á Asíu-Kyrrahafssvæðinu og á heimsvísu. Úkrænustríðið hefur bæst við og hert á gagnrýni á Kína.

Í yfirlýsingu leiðtogafundar NATO í Madrid 2022, sem var haldinn í kjölfar innrásar Rússa í Úkrænu, var fjallað um Kína í grunnninn með svipuðum hætti og 2021. Jafnframt var í sérstöku stefnuskjali sem leiðtogarnir samþykktu um strategískar áherslur NATO til lengri tíma (Strategic Concept) – fjallað ítarlega og á gagnrýnan hátt um Kína og bent á áskoranir sem NATO stæði frammi fyrir vegna stefnu þess og framkomu.

Í stefnuskjalinu sagði að bandalagsríkin væru á einu máli um að stefna Kína fæli í sér “áskoranir gegn hagsmunum, öryggi og gildum” þeirra. Ennfremur sagði að Kína notaði “ýmis pólitísk, efnahagsleg og hernaðarleg tæki til að stækka fótspor (footprint) sitt í veröldinni og sýna vald sitt, en stefnan er jafnframt ógagnsæ hvað varðar fyrirætlanir og hernaðaruppbyggingu. Illgjörnum (malicious) fjölþátta aðgerðum Kína og aðgerðum þess gegn netöryggi er ásamt óvæginni orðræðu og upplýsingafölsun beint gegn aðildarríkjum NATO og skaða öryggi bandalagsins”.

Ásælni Kína á alþjóðavettvangi í efnahagslegum og tæknilegum efnum var gagnrýnd sem og viðleitni þess til að ná yfirráðum yfir mikilvægum hráefnum, innviðum og aðfangakeðjum. Kína “notaði efnahagsleg ítök sín til að skapa sér strategísk yfirráðasvæði og efla áhrif sín” og legði sig “fram um að grafa undan þeim grundvelli alþjóðakerfisins sem felst í lögum og reglu. Vaxandi félagsskapur Kína og Rússlands um að grafa undan alþjóðakerfi byggðu á lögum og reglum gengi gegn gildum bandalagsríkjanna og hagsmunum. 

Fram kom að NATO væri áfram “opið fyrir uppbyggileg samskipti” við Kína en jafnframt sagði að bandalagsríkin mundu “vinna sameiginlega að því með ábyrgum hætti að fást við kerfisbundnar áskoranir sem stöfuðu af Kína gegn öryggi Evró-Atlantshafssvæðisins…” Þau byggju sig undir að “vernda sig gegn þvingunartaktík (coercive tactics) Kína og viðleitni þess til að kljúfa bandalagið. Bandalagsríkin “munu standa vörð um sameiginleg gildi og þann grundvöll alþjóðakerfisins sem byggir á lögum og reglu…”

Í yfirlýsingu Vilnius fundarins í júlí síðastliðinn var mjög svipað orðalag um Kína og var í yfirlýsingu og stefnuskjali leiðtoga NATO á fundi þeirra í Madrid í júní 2022. 

Viðbrögð kínverskra stjórnvalda við Vilniusyfirlýsingunni voru að hún bæri merki “kaldastríðshugsunarháttar og hugmyndafræðilegar slagsíðu (bias)”, grundvallarstaðreyndir væru virtar að vettugi, rangfærslur viðhafðar um stefnu Kína og með yfirlýsingunni væri “vísvitandi verið að sverta Kína.” 

Loks hefur fylgt stefnumótun NATO gagnvart Kína að bandalagið hefur þróað samvinnu við ríki á Asíu-Kyrrahafssvæðinu. Til leiðtogafundar þess í Madrid 2022 var boðið forseta Suður Kóreu, forsætisráðherra Japans, forsætisráðherra Ástralíu og forsætisráðherra Nýja Sjálands. Leiðtogum þessara ríkja var einnig boðið að á fundinum í Vilnius. 

Kína og Ísland

Sem fyrr sagði stafar samkeppni Bandaríkjanna og Kína af grundvallarbreytingu á strúktúr eða uppbyggingu alþjóðakerfisins í kjölfar þess að Kína varð það stórveldi sem við blasir. Það hefur nú þegar orðið keppinautur Bandaríkjanna á nálægt jafningjagrundvelli að ýmsu leyti. Samkeppnin á að líkindum eftir að harðna, verða enn fyrirferðarmeiri í alþjóðakerfinu en þegar er orðið og hafa á endanum áhrif á stefnu allra ríkja í því. 

Í yfirlýsingum NATO felst að afstaða Íslands gagnvart Kína hefur breyst samanborið við fyrri stefnu íslenskra stjórnvalda í garð Kína, sem var gagnrýnin en laut að mestu leyti að mannréttindum. Í því efni var sjónum beint sérstaklega að kúgun og harðýðgi kínverskra stjórnvalda gegn Úígúrum en einnig lýst yfir áhyggjum af mannréttindum í Tíbet og af þróun mannréttinda í Hong Kong. Ísland átti hlut að yfirlýsingum hóps ríkja í þriðju nefnd allsherjarþings Sameinuðu þjóðanna um sömu mál. 

Á vettvangi NATO hefur Ísland hins vegar á undanförnum árum tekið almenna afstöðu gegn stefnu Kína í alþjóðamálum og tekið undir stefnu Bandaríkjanna í samkeppni þeirra við Kína. 

Þessi afstaða fellur að utanríkisstefnu Íslands, lykilforsendum hennar og sögu, að þeirri hugmyndafræði sem Íslendingar aðhyllast og að sýn íslenskra stjórnvalda á alþjóðamál og á stjórnarfar og mannréttindi í Kína. Auk almennrar gagnrýni á Kína hafa íslensk stjórnvöld skrifað upp á að NATO þurfi að bregðast við stefnu Kína til verjast áskorun af þess hálfu gegn hagsmunum, gildum og öryggi bandalagsríkjanna. 

En hvert verður framhaldið? 

ESB og helstu aðildarríki þess hafa mikla fjárhagslega hagsmuni í samskiptum við Kína og reyna enn af þeim sökum – og skiljanlega – að fara bil beggja í samkeppni Kína og Bandaríkjanna. Þannig eiga Frakkland og Þýskaland í miklum viðskiptum við Kína vegna útflutnings þangað, vegna innflutnings þaðan – þar á meðal á mikilvægum sjaldgæfum málum – og fyrirtæki frá þessum Evrópuríkjum eiga miklar fjárfestingar í Kína sem skila þeim verulegum tekjum. 

Líkur eru þó á að Kanada og Evrópuríki NATO styðji í aðalatriðum Bandaríkin áfram í samkeppninni við Kína. Sameiginlegir öryggishagsmunir eru skýrir sem og að Evrópuríkin og Kanada reiða sig á Bandaríkin í öryggismálum og að mörgu öðru leyti einnig á alþjóðavettvangi. 

Innrás Rússa í Úkrænu leiddi í ljós svo ekki varð um villst hvað Kína stendur fyrir og sýndi hvernig Kína og Rússlands hafa sameiginlega sýn á alþjóðamál, alþjóðalög og reglur. Þá er Kína akkur í að eiga Rússland að samstarfsaðila í samkeppninni við Bandaríkin. 

Jafnframt hafa viðbrögð NATO, G-7 hópsins og ESB við innrásinni í Úkrænu sýnt fram á skýra sameiginlega hagsmuni og sýn þessara aðila byggða á sameiginlegri hugmyndafræði þeirra og gildismati. Þessir þættir munu tryggja í meginatriðum samstöðu Kanada og Evrópuríkja NATO með Bandaríkjunum í samkeppninni við Kína. Viðskiptahagsmunir verða þó eðlilega áfram til staðar og munu vafalítið eiga eftir að leiða til árekstra milli Bandaríkjanna og annarra NATO ríkja en afar ólíklega veikja í grundvallaratriðum samstöðu þeirra gegn Kína.

Ísland mun eiga áfram eiga í verulegum viðskiptum við Kína, sem eiga líklega eftir að aukast. Hins vegar má búast við, meðal annars vegna viðskiptahagsmuna, að samkeppni Bandaríkjanna og Kína muni hafa í för með sér flækjur og hagsmunaárekstra í utanríkisstefnu Íslands eins og reyndar annarra NATO ríkja. 

Í greinaflokki á þessari vefsíðu um Ísland og umheiminn 2020-2050 sagði meðal annars í síðustu greininni 8. apríl 2021:

“Gera verður ráð fyrir að Ísland þurfi á næstu árum og áratugum að taka afstöðu til ýmissa deilumála sem lúta að harðnandi samkeppni Kína og Bandaríkjanna. Stundum kann niðurstaðan að vera augljós vegna skýrra hagsmuna og grundvallarreglna, í öðrum tilvikum kann að vera möguleiki fyrir Ísland að standa á hliðarlínunni, í enn öðrum leyfir hagsmunamat ef til vill ekki slíkt svigrúm…Miklu getur skipt að utanríkisviðskiptin verði ekki um of háð Kínamarkaði og að ekki verði síður sótt á aðra vaxandi markaði í Asíu en þann kínverska.” 

Ennfremur sagði að “Ísland mun þurfa að taka afstöðu til deilumála í harðnandi samkeppni Kína og Bandaríkjanna á alþjóðavettvangi og það eru meiri líkur en minni á að Ísland standi með Bandaríkjunum og öðrum vestrænum ríkjum fremur en með Kína. Það getur leitt til refsisaðgerða af Kína hálfu gegn Íslandi.

Loks kom fram að “Eiginleg samkeppni Kína og Bandaríkjanna á norðurslóðum er enn ekki til staðar, en samkeppni þeirra á heimsvísu hefur skilað sér þangað. Það hefur þó hingað til aðallega birst í bandarískum yfirlýsingum að því að virðist til að minna Kínverja á að Ísland og Grænland eru á bandarísku áhrifasvæði.”

Verulegar líkur virðast á að samkeppni Kína og Bandaríkjanna eigi eftir að snerta Ísland beinlínis þegar hún nær inn á norðurslóðir, þar á meðal á hernaðarsviðinu. 

Spár gera ráð fyrir að Norður-Íshaf opnist af völdum hlýnunar Jarðar að einhverju marki um og upp úr 2050. Stefndi ákveðið í slíkar grundvallarbreytingu á heimsmyndinni mundi alþjóðapólitískur og hernaðarlegur aðdragandi þeirra á norðurslóðum að líkindum hefjast á næstu 10-20 árum. Hann mundi litast mjög af samkeppni Kína og Bandaríkjanna og birtast meðal annars í mjög auknum áhuga þeirra á Íslandi.

Kínaher skortir enn flest sem þarf til að standa undir verulegum hernaðarumsvifum á norðurslóðum. Það krefðist meðal annars og ekki síst aðstöðu á svæðinu hjá Rússum. Áður mátti ætla að óvíst væri hún stæði til boða. Rússar hefðu almennt vara á sér gagnvart Kína vegna þess hve miklu öflugra það væri en Rússland. Einnig mátti færa rök fyrir að því að sakir þess að meginforsendur hagvaxtar í Rússlandi lægju í náttúruauðlindum á norðurslóðum yrði Rússum í mun að stuðla að stöðugleika á norðurslóðum fremur en aukinni hervæðingu. 

Með Úkrænustríðinu hafa þessar forsendur gerbreyst. Samvinna Rússa og Kínverja hefur orðið enn nánari en var, sameiginlegir hagsmunir þeirra og sýn á veröldina enn ljósari, og Rússland hefur orðið miklu háðara Kína en áður. Líkur fara þannig vaxandi á að samvinna þeirra nái til norðurslóða og Kína geri sig gildandi þar.

Heimildir